中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称“条例”）于2011年正式颁布，并于2012年2月1日开始实施。为了广大招标人、投标人以及招投标活动的其他主体能在实践中更好的运用该条例，有必要对其立法背景、意图以及具体的内容进行详细的解读，以与业内人士共同探讨。
一、实践的发展催生《条例》的颁布
《招标投标法》于1999年颁布，2000年实施，其作为招投标发展历史上里程碑式的法律制订和实施，极大的推动了招投标模式的广泛运用，对规范招投标市场秩序也发挥了极其重要的作用。然而，随着实践的不断发展，现实中出现了许多新情况和新问题，让招投标从业人员和监管部门感觉《招标投标法》的有些规定显得较为原则，缺乏操作性，而对有的问题缺乏必要规范难以保证实践操作的统一性，另外针对实践中的一些问题招标投标法还未能涉及。总之，招标投标法发展至今已经不能很好地满足实践发展的需要，不足以真正发挥法律的规范和指引功能。
针对此情况，国务院有关部门和各地方陆续出台了招投标地方性法规、规章和规范性文件，为依法规范招投标活动提供了制度保障。但由于大多数配套文件在制定过程中缺乏必要的协调，客观上造成了规则不统一，实际操作不统一等问题，如此不利于招投标统一大市场的形成。而且，不同部门、系统制订的规范之间常常存在矛盾、冲突之处，让招标工作人员在实际操作过程中难以适从。
基于上述原因，在招标投标法的下位法，各系统、各部门规章、规范性文件的上位法——行政法规层面对相关内容进行整合提炼并作出具体规定，显得尤为迫切和必要，可以说正是招投标的实践发展催生了《条例》的制订和颁布。而且，《条例》属于招标投标法的配套法规，同时又是行政法规，如此保证了其具有较强的执行力。从内容上看，《条例》对招标投标法的相关规定进行了细化，统一了招投标的具体操作规范，进一步增强了招投标制度的可操作性。
二、《条例》的适用范围与招标投标法一致，效力等级次之
1、适用范围
本《条例》中没有具体条款规定《条例》的适用范围，但因《条例》属于《招标投标法》的实施条例，因此其适用范围应与《招标投标法》的适用范围一致，也就是招标投标法第二条所明确的“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法”。
2、效力
该《条例》是由国务院颁布施行的，因此其性质上属于行政法规。根据我国《立法法》的规定，行政法规的效力低于法律，而高于地方法规和规章。因此在招投标领域，该《条例》的效力低于《招标投标法》和《政府采购法》，但高于由国务院相关部门制订的部门规章，例如常用的《评标委员会和评标方法暂行规定》（7部委12号令）、《工程建设项目货物招标投标办法》（7部委30号令）、《工程建设项目施工招标投标办法》（7部委30号令），也高于地方人大制订的地方法规，例如《江苏省招标投标条例》。
并且，《条例》的效力更高于地方政府及部门所制订的规章、规范性文件等管理规定的效力，例如《关于规范政府投资工程建设项目招投标活动的若干规定（试行）》（宁政发[2009]49号）。
因此，实际操作中如果发现《条例》的内容与《招标投标法》和《政府采购法》存在冲突，以《招标投标法》和《政府采购法》的规定为准。而如果与其他部门规章、地方法规、地方规章以及规范性文件的内容存在冲突，则以《条例》的内容为准。
三、《条例》的立法意图明确，立法原则科学
1、立法意图
综观《条例》全文，其立法意图主要有以下四点：
一是对招标投标法进行细化和充实，让招标投标法能够适应实践发展的需要，也让其更便于实践操作；
二是在行政法规层面统一不同部门、不同地方的招投标立法，保证招标投标制度和规则的统一性；
三是希望通过条例的出台将其作为解决招标投标领域突出问题、促进公平竞争、预防和惩治腐败的一项重要举措。
四是对于一些在招投标实践中尚未得到充分发展，难以进行统一规定的新事物、新模式仅做原则性规定，待发展成熟后再以具体规则进行统一。
2、立法原则
从《条例》的全文分析，该条例的立法原则主要有以下几点：
一是严格遵守上位法的规定。
《条例》内容严格遵守《招标投标法》、《政府采购法》等上位法规定。例如，有的地方建议采取摇珠、抽签等方式进行资格预审，考虑到这种做法会影响甚至损害招投标竞争机制，与《招标投标法》的立法宗旨不符，《条例》没有采纳。再如针对国有投资项目招标人行为不规范较为严重的现象，有的地方建议对国有投资项目实行强制代理，一概交由招标代理机构进行招标，考虑到该建议不符合《招标投标法》第12条规定，《条例》也没有采纳。
因此，从《条例》的内容看，尽管新增加了一些内容，但基本属于在《招标投标法》的框架下，对原有条款进行细化，在细化的过程中紧扣其具体规定和确定的基本原则，尽可能保证《条例》与《招标投标法》在内容上不存在冲突。
二是着力解决实践中存在的突出问题。
《条例》重点针对招投标实践中存在的突出问题制订了详细的规则。例如，在规范各方当事人行为方面，细化了邀请招标（第8条）、可以不招标（第9条）、限制或排斥投标人 (第32条)、串通投标 (第39、40、41条)、以他人名义投标以及弄虚作假（第42条)、否决投标（第51条）等行为的认定标准和具体情形。再如在法律责任的承担方面，增加了投标人禁止投标的责任承担方式（第67、68条），明确了评标委员会成员、招标人以及国家工作人员需要承担相应责任的情形（第71、73、81条）等等。
另外，为了加强和规范招投标的行政监督，《条例》还专章规定了有关行政监督的处理程序和具体要求。
三是注意操作性和原则性相结合。
《条例》作为贯彻落实《招标投标法》的行政法规，根据招投标实践发展的需要对招投标法加以细化，对于各方面已经形成共识的内容，也尽可能作出详细规定，以增强可操作性。同时，《条例》的内容也兼顾到了前瞻性和原则性，例如其中对电子招标投标（第5条）、招投标从业人员执业资格相关制度(第12条)、综合评标专家库的制度（第45条）、招投标信用制度(第79条)、招投标行业自律（第83条）等作了原则规定，为制度创新提供必要的法律依据，为市场进一步发展预留空间。这些原则规定体现了本条例立法的科学性。
四、具体条款内容需区别分析
该《条例》的内容十分丰富，其中有在招标投标法原有条款基础上进行细化的内容，有新增加的内容，有的内容属于立法的亮点，有的条款对实际操作将产生较大影响，有的条款则不具有实际操作意义，当然还有的规定目前看来尚存在一些问题。下文即对《条例》具体条款进行分类，并选择一些条款进行重点解读和分析。
1、于招投标实际操作产生影响的新内容
（1）第二条 招标投标法第三条所称工程建设项目，是指工程以及与工程建设有关的货物、服务。
前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。
内容解读：
《条例》本条规定明确了招标投标法第三条所指的工程建设项目的具体范围，同时进一步明确了工程、货物、服务的具体定义和范围。如此，让招标人在组织具体项目招标时有了更为明确的分类。
（2）第四条 ……财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。
监察机关依法对与招标投标活动有关的监察对象实施监察。
内容解读：
上述内容为本《条例》的新增内容，《条例》本条规定从行政法规的层面明确增加了财政部门、监察部门两个监督主体，并且明确了各监督主体的监督内容：财政部门对项目预算执行情况和政府采购政策执行情况进行监督；监察机关对招投标的相关主体进行监督。
（3）第九条 除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：
（一）需要采用不可替代的专利或者专有技术；
（二）采购人依法能够自行建设、生产或者提供；
（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；
（四）需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求；
（五）国家规定的其他特殊情形。……
内容解读：
本条属于对招标投标法第66条的补充规定，从其内容可以看出是属于从招投标实践中提炼出的几种特殊情形，此规定的明确对于招标人而言十分重要。因为本条规定所明确的几类不招标的情形在实践中招标人也采用了不招标的解决方式，但此前一直缺少明确的法律依据，而《条例》本次新的规定为招标人在处理上述情形时，提供了明确的法律依据。
但该条规定有几个问题未能进一步明确，易在实际操作中造成疑惑，还需讨论、分析：
①第一种情形中“专利”的界定以专利证书为准即可，但对于“专有技术”的界定在实践中存在操作难度。当然，本情形同时强调了“不可替代”，因此在实践中如果能够论证属于“不可替代”也就是“唯一选择”的情形，即可以依据本条不进行招标。
②第二种情形中有两点内容需要界定：
a、“采购人”所应涵盖的范围
《条例》在本情形的规定中未进一步明确“采购人”所涵盖的范围，也即“采购人”是否包含其下属子公司。
目前，有部分观点认为本情形中“采购人”范围的界定仅指其自身，而不应包含其子公司，理由是子公司与母公司属于不同的独立法人。而另一种观点对“采购人”范围的理解与之相反，即本情形中“采购人”的范围应当包含其下属子公司，理由如下：
“采购人”的范围如果不包括其下属子公司将使本规定与现实实践产生较大背离。
《条例》本条规定中的第二种情形部分涵盖了第三种情形，只是所针对的主体有所差别。第二种情形用了“采购人”这个概念，第三种情形主要是指BT、BOT、PPP等模式下经招标程序选出的项目投资人。所规定的内容均是依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不招标。
因而可以将上述两种情形联系起来分析，如果第二种情形中的“采购人”不包含其下属子公司，基于法律对相同问题规定的一致性原则，第三种情形中的“投资人”也不应包含其下属子公司。然而，现实中采用BT、BOT、PPP等模式进行建设的项目，最终中标的投资人往往均是规模大、实力强的集团公司，其中标后很多标段项目的建设任务均直接交由其下属子公司承担。试想，如果不允许投资人的下属子公司以不招标方式直接承担相应项目，现实中又能有几个公司愿意参与BT、BOT、PPP之类的模式。由此，这些模式最终将因缺少赖以存在的现实基础而无法被运用。
因此，可以认为《条例》本条第三种情形中的“投资人”包含其子公司，否则将使许多投资人不再愿意参与特许经营项目。联系第三种情形，从法律对同等情形规定一致的原则考虑，第二种情形中的“采购人”也应包含其子公司。
当然，从该规定中“自行建设”角度分析，在此应将招标人的下属子公司合理区分为两个类别：一类为全资子公司和控股子公司，其余下属子公司为另一类。两类中，只有招标人的全资子公司和控股子公司可以等同“采购人”自身，因为全资子公司和控股子公司承担项目建设所获得的收益全部或绝大部分最终均可视为归作集团公司所有，而其他的下属公司则存在不确定因素难以确定项目实施利益的归属，故不属于本款规定情形下所指的“采购人”。
另外，在此还应当考虑两个问题：一是本情形中的“能够”应是指采购人具有承担工程项目所必须具备的资质或相关许可；二是政府投资项目，采购人子公司自行建设的情形下，会涉及到工程价格如何合理确定的问题，因为由子公司自行建设，价格高难以通过财政、审计等监管部门的审查，价格低又难以保证项目实施单位的合法权益。对此，可以这样理解，首先，在立法阶段不能当然的认为该情形下最终确定的价格一定是不合理的；其次，招标人实际操作过程中可以通过参照政府指导价格、其他类似工程建设价格、工程概算等方式，以科学的方法确定自行建设的最终价格。
因为本条内容对招标活动的影响较为重大，故该情形中所指的采购人究竟是否包含采购人的子公司，还有待立法部门尽快明确。
b、采购人所依之“法”如何界定
《条例》规定的本情形中需要界定的第二个问题是应当如何界定本情形中采购人所依之“法”，即本情形中采购人所依据的“法”具体是指什么法。
对此，《条例》中并未进一步明确，但从工程建设的特点以及招标实践的情形看，应当认为此处之“法”是泛指，而不是特指某部特定的法律或规范文件，在实践中应是指所有可能涉及的法律法规及相关管理规范等，主要可能会适用有关行业制订的资质等级及承包范围的相关规定。
综上，只有对《条例》规定的本情形做上述解读，方能体现招标投标法所确定的公平原则，体现本《条例》内容的合理性。
③第三种情形主要是指目前实践中常被采用的BOT、PPP等涉及到借助社会资源进行项目建设的模式下，项目投资人能够自行建设、生产或者提供的项目可以不进行招标。其实，在目前的实践中项目业主基本已经如此操作，只是尚未有明确的法律依据，而此次《条例》的规定为项目投资人自行建设项目不招标提供了明确的依据。当然，与第二种情形相同的是本情形中的“能够”也是指采购人具有承担工程项目所必须具备的资质或相关许可。
④第四种情形主要针对原建设项目追加的附属工程或设计变更产生的增加工程、设备和材料采购的增购等项目，因为这些项目如不由原中标人实施则可能影响到施工的顺利进行或功能的配套要求。当然，原中标人应当具备承担相应项目的能力与相关资格要求。类似规定在国家七部委30号令第十二条中已有涉及，但没有《条例》本款规定得如此明确。
除了上述分析的问题外，招标过程中在适用本条相关规定时还需注意审批的问题。从《条例》的规定看，没有规定适用本条不招标的规定时需要履行审批手续，但30令第12条规定不进行招标需要相关审批部门批准。因此，在《条例》没有明确规定的情形下，招标人实际操作过程中需要按照七部委30号令（适用于工程施工招投标）的相关条款履行审批手续。
（4）第十五条 ……编制依法必须进行招标的项目的资格预审文件和招标文件，应当使用国务院发展改革部门会同有关行政监督部门制定的标准文本。
内容解读：
《条例》本款规定主要是强制要求依法必须进行招标的项目使用国务院发展改革部门会同有关行政监督部门制定的标准文本，意思十分明确。但就整部《条例》的内容看，并未就不使用标准文件设定任何法律责任，由此又让本款规定的强制力有所削弱。
就项目招标的标准文本而言，目前国内各行业、各系统、各地甚至某些长期从事招标的项目业主均有自行编制的资格预审文件、招标文件的标准文件。不可否认，标准文件对于刚从事招标工作或不经常从事招标的工作人员而言，在帮助其尽快掌握和提升文件编制水平，顺利实施项目招标方面切实发挥了重要作用。
但毕竟每一个招标项目的特点均不一样，因此每一个项目的招标文件编制也应根据项目的特点进行编制，单纯适用标准文件难以保证规则内容符合项目特点。另外，标准文件因编制年代、标准文件需关注各类项目的共性问题等多方面原因，难以期待其内内容或设置的招标规则涵盖所有行业和工程特性。而项目业主在编制具体项目招标文件时则要结合项目特点并从规则的全面性、合理性等方面综合考虑，尽可能的编制出能够体现公平，保证项目顺利实施的高质量招标文件。而如果一定要强制使用某种形式的标准文件，则可能对此目标的实现产生一定的负面影响。
当然，《条例》本款规定只要求使用标准文件，但并未明确规定如何使用，如因项目的实际情况难以完全适用标准文件，在实际编制相关文件时可以考虑参照使用标准文件的相关内容，既符合《条例》的规定又满足具体项目招标的需要。
（5）第十七条 招标人应当合理确定提交资格预审申请文件的时间。依法必须进行招标的项目提交资格预审申请文件的时间，自资格预审文件停止发售之日起不得少于5日。
内容解读：
《条例》本条规定属于全新的规定，之前所有招投标相关法律规范中均未明确规定提交资格预审申请文件的时间。造成了实践中有些项目业主发售资格预审文件后，要求潜在投标人在很短的时间内就提交资格预审申请文件，有的甚至第一天发售资格预审文件要求第二天就提交资格预审申请文件。如此，对于潜在投标人而言，就可能因没有合理的编制资格预审申请文件的时间而放弃竞争意愿，客观上造成了限制竞争的问题。
而本次《条例》本着公平、合理的原则，明确规定了发售资格预审文件后应当给潜在投标人留有编制申请文件的合理期限，至少为5天。如此，在实践中对招标人的招标周期产生影响，《条例》实施之前根据相关法律规范的规定，招标人公告后发售资格预审文件期限为5个工作日，提交申请文件的期限未明确，《条例》实施之后招标人从开始发售资格预审文件至提交申请文件的期限至少为10天。
当然，《条例》本条规定时间的单位为“日”，而非之前相关招投标法律规范对此问题规定的时间单位“工作日”，此是一明显的变化，因为“工作日”不包含法定节假日和周末，而“日”则对此不予考虑。因此该变化一定程度上又缩短了招标人的招标期限。
如此，《条例》的规定一方面保证了潜在投标人能够获得编制资格申请文件的合理期限，另一方面将“工作日”改为“日”又能一定程度上缩短招标周期。因此《条例》的本条规定对于招投标双方而言是公平、合理的。
另外，对于工期紧张，需要压缩招标周期的项目而言，实践中同样可以合理运用本条规定。例如可以考虑在发布招标公告的同时网上发布资格预审文件，在提交资格预审申请文件的同时收取相关文件编制的成本费用。如此将招标公告发布和资格预审环节重合，节省了一个环节的时间，而且对潜在投标人的合法权益并不影响。
（6）第十八条 ……国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当组建资格审查委员会审查资格预审申请文件。资格审查委员会及其成员应当遵守招标投标法和本条例有关评标委员会及其成员的规定。
内容解读：
目前，大多招标项目的资格预审工作并非由专门组建的资格审查委员会负责，实践中主要是招标人或招标代理机构负责资格预审工作，因此《条例》的本条规定对目前通常的招标流程将产生较大影响。招标人需要参照评标委员会的组建方式组建资格审查委员会对潜在投标单位进行资格审查。具体的资格审查办法在目前没有统一规范的情形下，应由招标人在资格预审公告或资格预审文件中载明。可以采用综合评分制，对提交资格预审申请文件的潜在投标人进行综合排序并按预先确定的入围投标竞争的数量确定名单。也可以采用符合通过制，即不限定通过资格审查的潜在投标人数量，凡符合招标人设定的资格条件的潜在投标人均可参与投标竞争。
根据《条例》关于资格审查的新规定，对于资格业绩要求不是很高，或者工期很紧张，需尽快通过招标确定承包商的工程招标或者招标人想节约招标时间、人力等方面的成本，可以尝试采用资格后审的方式以应对。在采用资格后审模式下，招标人或招标代理机构的工作人员在开标后，可以对所有投标单位是否达到招标公告中公布的资格条件进行清标，在评标阶段由依法组建的评标委员会参照清标结果进行资格审查。如此，对于招标人而言既可以节省招标时间，又不需要在同一项目招标过程中两次组建评审委员会，节省了招标资源，同时这种操作方式也符合《条例》的规定。而且，资格后审方式在目前某些行业系统的招标中已被普遍采用，实践效果较好。
（7）第十九条 资格预审结束后，招标人应当及时向资格预审申请人发出资格预审结果通知书。未通过资格预审的申请人不具有投标资格。
内容解读：
《条例》本条规定为实践中招标人在通知资格预审结果环节明确了通知的范围。《条例》出台之前，相关招投标法律规范仅明确了招标人应当向资格预审合格的潜在投标人发出合格通知书，对于资格预审不合格的潜在投标人是否需要通知未能明确。因此在实践中，大多招标人并不向资格预审不合格的潜在投标人发出资格预审结果通知书。
但根据《条例》本条规定，在资格预审结束后，无论是资格预审合格或不合格的潜在投标人，招标人均需向其通知资格预审结果，而且应当是以资格预审结果通知书的方式。
（8）第二十七条 ……招标人设有最高投标限价的，应当在招标文件中明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。招标人不得规定最低投标限价。
内容解读：
从《条例》本款规定的立法意图看，其鼓励价格充分竞争，因而本款规定明确了招标人不得规定最低投标限价，因此招标人编制的招标文件中不得规定投标价格低到一定程度作为废标处理，但招标人可以在评标办法中制订价格得分计算方法进行相应扣分，如此操作并不与《条例》的规定冲突。
《条例》的本款规定还要求招标人在实际招标过程中设定最高限价的应当在招标文件中明确或者公布最高投标限价的计算方法。从目前的实践操作看，大多招标人一般在投标截止前数日内公布最高投标限价。因此，《条例》的本款规定对招标人的实际操作产生了较大影响。
如果根据《条例》的规定，在招标文件中直接明确最高投标限价，可能存在两个问题：一是招标人编写、发售招标文件阶段尚未编制出明确的最高投标限价，根本无法在招标文件中明确；二是如果按照《条例》规定在招标文件中公布投标最高限价，在实践中可能给潜在投标人串通投标报价提供一定的便利，从而给招标工作造成一定的负面影响。
基于此，实际操作中招标人可以考虑采用以下方式适用《条例》本款规定：
以招标文件修改或补充通知的方式明确最高投标限价，因为招标文件修改和补充通知同样属于招标文件的组成部分，在投标截止时间15日前公布即可，也属于在招标文件中明确了最高投标限价。至于本方式能否取得理想的招标效果目前尚无法判断，需在实践中进一步总结。
（9）第二十八条 招标人不得组织单个或者部分潜在投标人踏勘项目现场。
内容解读：
《招标投标法》第二十一条规定：招标人根据招标项目的具体情况，可以组织潜在投标人踏勘项目现场。《条例》本条规定从保证潜在投标人获得信息一致性的公平角度出发，要求招标人不得组织单个或部分潜在投标人踏勘现场。根据《招标投标法》和《条例》的上述规定，在组织踏勘项目现场方式上可能就剩下“组织所有潜在投标人共同踏勘现场”一种方式，但这种踏勘方式又可能产生一个问题，即可能造成潜在投标人名单的公开，为潜在投标人串通投标提供了可能性。
其实，实践中招标人在组织项目现场踏勘方面还可以考虑另外一种方式，即在招标文件中规定需要踏勘项目现场的潜在投标人自行前往踏勘。如此，既不违反《条例》的本条规定，对所有潜在投标人相对公平，也不会造成潜在投标人名单公开，降低串通投标的可能。其实实践中一些项目业主针对现场踏勘已经采用了此类规定。
（10）第三十条 对技术复杂或者无法精确拟定技术规格的项目，招标人可以分两阶段进行招标。
第一阶段，投标人按照招标公告或者投标邀请书的要求提交不带报价的技术建议，招标人根据投标人提交的技术建议确定技术标准和要求，编制招标文件。
第二阶段，招标人向在第一阶段提交技术建议的投标人提供招标文件，投标人按照招标文件的要求提交包括最终技术方案和投标报价的投标文件。
招标人要求投标人提交投标保证金的，应当在第二阶段提出。
内容解读：
《条例》本条规定为招标人提供了一种新的招标方式，即对于一些技术复杂的项目招标，招标人可以不预先设定技术方案和施工方法，由投标单位各自发挥自己的技术优势提交本单位的技术方案或建议，供招标人参考。招标人通过筛选投标人的技术方案结合自身的技术力量确定最终的技术方案后编制项目招标文件，再由投标人按照招标文件确定的技术方案统一报价以供招标人进行最终的评选，确定中标单位。
此种招标方式具有一定的科学性，它使得招标人能够更充分的借助广大投标单位的技术优势，集思广益后最终确定项目实施的技术方案，保证了项目实施的科学性和可行性。值得一些技术复杂项目的业主在实践中进行尝试。
（11）第三十四条 与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标。
单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。
违反前两款规定的，相关投标均无效。
内容解读：
《条例》本条是关于“禁止投标”情形的规定，是《条例》对招标投标法内容的增加。但《条例》的本条规定对于禁止投标的情形并未能实现确定、明确，实践中仍会给招标人造成一些疑惑。
如本条第一款中“与招标人存在利害关系可能影响招标公正性”的情形，实践中究竟应当如何进行界定，其实并未明确，如此可能造成招标人对于哪些情形允许投标，哪些情形禁止投标难以判断。在此，只能依据实践中的通常理解进行判断了，实践中“利害关系”主要是指经济利益关系，包括控股、参股、挂靠、代管、缴纳管理费等。
再如本条第二款中“单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位”，该规定中“单位负责人”、“管理关系”两个概念本不属于法律概念，而是管理方面的通俗说法，因此在实际操作中很难以统一的标准进行界定。那么本条在实践中究竟应当如何运用呢？可以从以下两个层面进行把握：
首先，从单位负责人的层面。所谓的单位负责人应当为法定代表人，即只要两个以上单位法定代表人为同一人的，禁止同时参加同一项目的投标。而对于同一母公司下属的不同子公司、家庭成员成立的多个公司等属于横向关系的情形，只要法定代表人不是同一人的，即不属于禁止同时投标的情形。
其次，从单位之间的关系层面，上文已经分析对于横向关系主要以法定代表是否为同一人作为判断标准，而对于纵向关系，即母子公司之间、控股公司与被控股公司之间等，则属于《条例》本款规定的禁止同时投标的情形。
当然，上述运用规则在实践中难以对所有投标单位保证绝对的公平，例如针对同一家庭不同成员（父子、兄弟、夫妻等）分别担任法定代表人的不同公司，现有法律规范中并没有禁止同时参加同一项目投标竞争的明确依据，但如果允许其同时参加投标竞争，正常理解下对该项目招标中的其他投标人则有违公平。因为根据中国传统的家庭观念，尽管两个公司法定代表人不同，但毕竟属于一个家庭，因而无论哪个公司获得中标机会，对于其他投标人而言并无明显的差别，也即意味着该家庭比其他投标人获得了更高的中标概率。不过，对于对此类情形招标人并无法定的核实义务，也无规定明确禁止，故不应属于条例禁止的范围。
（12）第四十四条 ……投标人对开标有异议的，应当在开标现场提出，招标人应当当场作出答复，并制作记录。
内容解读：
《条例》本款规定在实践中给招标人或招标代理机构产生的影响较大，因为并非在开标现场所有的问题，招标人或招标代理均能给出明确答复，投标人提出的有些问题还需要招标人或招标代理机构仔细研究招投标相关法律规范、招标文件，甚至有时需要咨询法律、工程方面的专家后方能对投标人的异议给出明确答复。
基于此，实践中从运用《条例》本款规定以及保证招投标活动顺利进行的角度考虑，对《条例》本款规定应作如下理解和把握：
首先，对于招标人而言，可以在招标文件中对开标现场可能出现的异议进行界定和区分，主要界定为两类：一是能够在现场给出明确答复的，如密封问题或招投标法律规范、招标文件中明确规定了处理依据的；二是对于招投标法律规范、招标文件中没有明确处理依据，需要进行讨论和研究的。
其次，在开标现场针对投标人提出的异议区分上述两种情形分别进行处理：对于招投标法律规范、招标文件中明确规定了处理依据的，招标人应当在开标现场当场给出明确答复；对于招投标法律规范、招标文件中没有明确依据的，招标人可以考虑从答复的方式和内容方面进行变通，如招标人可以答复“投标人的异议，由招标人研究后于XX日后给出回答”。这本身也是一种答复，而且并不违反《条例》的规定，也便于实际操作，保证招标流程的顺利进行，最重要的是能充分实现《条例》赋予投标人的异议权利。
（13）第四十八条 ……招标人应当根据项目规模和技术复杂程度等因素合理确定评标时间。超过三分之一的评标委员会成员认为评标时间不够的，招标人应当适当延长。
评标过程中，评标委员会成员有回避事由、擅离职守或者因健康等原因不能继续评标的，应当及时更换。被更换的评标委员会成员作出的评审结论无效，由更换后的评标委员会成员重新进行评审。
内容解读：
《条例》出台之前，各类招投标法律规范及规范性管理文件对于评标时间以及更换评委的后续处理程序均未作明确规定，让招标人在处理此类问题时缺少明确的法律依据。此次《条例》对上述情形进行了明确，首先明确了招标人应当根据项目特点合理确定评标时间。其次明确了超过三分之一的评标委员会成员认为评标时间不够的，招标人应当适当延长。最后对于评委被更换的情形下，对于更换前的评委所作评审结论的效力明确规定了为无效，由更换后的评委重新评审。
如此既完善了评标的相关程序，同时也让招标人从事相关评标组织工作时有了明确的法律依据。
（14）第五十三条 ……中标候选人应当不超过3个，并标明排序……
第五十四条 依法必须进行招标的项目，招标人应当自收到评标报告之日起3日内公示中标候选人，公示期不得少于3日。
投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。……
内容解读：
目前，实践中大多招投标交易场所或项目业主对于评标结果的公示可能仅公示中标人及中标价格，而根据《条例》的上述两条内容规定，今后招标人公示评标结果应当公示所有中标候选人，并且投标人或其他利害关系针对评标结果提出异议的，只能在公示期内提出，而且首先应当向招标人提出，否则根据《条例》第六十一条的规定，监督部门在收到投诉后可以决定是否受理。
（15）第五十五条 排名第一的中标候选人放弃中标、因不可抗力不能履行合同、不按照招标文件要求提交履约保证金，或者被查实存在影响中标结果的违法行为等情形，不符合中标条件的，招标人可以按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人，也可以重新招标。
第五十六条 中标候选人的经营、财务状况发生较大变化或者存在违法行为，招标人认为可能影响其履约能力的，应当在发出中标通知书前由原评标委员会按照招标文件规定的标准和方法审查确认。
内容解读：
现有招投标法律规范对于第一中标候选人放弃中标等几种不能确定第一中标候选人为中标单位的情形下，基本均规定按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人。但本次《条例》第五十五条的规定为招标人提供了一中新的解决思路和方法，即招标人如果并不满意除第一中标候选人以外的其他中标候选人，可以考虑重新招标。
《条例》第五十六条规定了中标候选人的经营、财务状况发生较大变化或者存在违法行为，招标人认为可能影响其履约能力的，应当在发出中标通知书前由评标委员会审查确认。《条例》中关于中标候选人存在违法行为的情形，在确认后可以按照第五十五条的规定进行处理，但对于中标候选人的经营、财务状况发生较大变化可能影响履约能力的情形，《条例》未能进一步明确确认之后的处置方法。对此可以认为由于该情形与中标候选人存在违法情形共同规定于本条中，因此对于该情形可以参照《条例》第五十五条的规定，按照评标委员会提出的中标候选人名单排序依次确定其他中标候选人为中标人，或者重新招标。
（16）第五十七条 ……招标人最迟应当在书面合同签订后5日内向中标人和未中标的投标人退还投标保证金及银行同期存款利息。
内容解读：
《条例》本次关于退还投标保证金的规定中新增加了要求招标人退还投标保证金的同时，退还银行同期存款利息，此新规定是对投标人合法权益的一种保护。关于投标保证金是否应当退还利息的问题，在实践中已经经过长期的讨论，本次《条例》针对此问题进行了明确，并且在法律责任中规定了如果不按规定退还利息，监督部门可以进行一定数额的罚款。
当然，对于本条规定，我们在实践中应当进行一定区分，对于投标人以投标保函方式提供投标担保的，实际上并不产生银行利息，因此不存在退还银行利息的问题。而对于以现金、本票、支票、汇票等其他实际上发生资金流动的保证方式，在退还投标保证金的同时应当退还银行同期存款利息。对此，招标人在今后编写招标文件时，在相关条款中应当有所明确。
（17）第五章 投诉与处理
内容解读：
《条例》本次关于投诉与处理的规定需要重点注意的主要有以下三点内容：
①投诉应当有明确的请求和必要的证明材料，并且以非法手段取得证明材料进行投诉的，监督部门应当予以驳回。例如，对于评标阶段需要保密的信息、资料，投标人仅有通过非正常渠道获得的信息，并以此作为投诉证明材料的，根据《条例》的规定属于以非法手段取得证明材料，监督部门应当驳回。
②投标人针对资格预审文件和招标文件内容有异议、对开标有异议、对评标结果有异议的，应当首先向招标人提出，只有在招标人在规定期限内不能给出妥善答复时，方能向监督部门提出投诉。
③《条例》明确了“必要时，行政监督部门可以责令暂停招标投标活动”，也即是说在实际招标过程中，发生行政投诉并不影响招标投标活动的正常进行，除非监督部门责令招标人停止招标投标活动。
当然，《条例》本章内容究竟该如何运用，在实践中还主要由监督部门进行准确理解和具体实施，在此不作详细解读。
（18）第六章 法律责任
内容解读：
《条例》本次关于法律责任的规定中增加了诸多需要承担责任的具体情形，尤其是对于需要禁止一定期限内参加投标的规定，如第六十七条、第六十八条，需要注意的是《条例》属于行政法规，在全国范围内适用，因此只要投标单位被有关行政监督部门在一定期限内取消投标资格，那么在该禁止投标期限内，全国范围内依法必须进行招标的项目其均不能参加投标。
另外，《条例》第六章中还对招标人、评标委员会成员、国家工作人员需要承担法律责任的具体情形进行了细化和明确，保证了《条例》法律责任相关条款能够被严格执行。
2、《条例》中需要进一步完善的内容
尽管《条例》对《招标投标法》的相关内容进行了细化，对部分环节和条款也进行了完善，但其中少数条款内容仍存在需要完善之处，主要有以下几条：
（１）第二十一条 ……澄清或者修改的内容……招标人应当在提交资格预审申请文件截止时间至少3日前，或者投标截止时间至少15日前……不足3日或者15日的，招标人应当顺延提交资格预审申请文件或者投标文件的截止时间。
第二十二条 潜在投标人或者其他利害关系人对资格预审文件有异议的，应当在提交资格预审申请文件截止时间2日前提出；对招标文件有异议的，应当在投标截止时间10日前提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复；作出答复前，应当暂停招标投标活动。
内容解读：
《条例》第二十一条、第二十二条的规定本为了解决资格预审文件、招标文件的提疑和修改的问题，但从这两条的具体内容看其规定存在一些矛盾之处，可能在实际操作过程中会产生一些争议。
按照正常的招标流程，资格预审文件或招标文件发售后，潜在投标人针对文件内容存在疑问的，会向招标人（招标代理）提出，然后招标人进行答疑，并以书面方式将答疑内容发送所有购买文件的潜在投标人。因此，从保证招标程序的严谨、科学的角度看，提疑的截止时间应当在澄清、修改的截止时间之前。
而《条例》的此次规定正好相反，从上述两条的内容看，招标人（招标代理）对资格预审文件、招标文件的澄清、修改时间截止后，潜在投标人仍可以针对文件进行提疑或提出异议，招标人（招标代理）在收到提疑后3日内必须答复。而根据第二十一条的规定招标人（招标代理）答复后，如果不足3日或者15日的，应当顺延提交资格预审申请文件或者投标文件的截止时间。
如此，在实际操作过程中可能会产生一个问题：招标人实际上无法确定最终提交资格预审文件和投标文件的截止时间。该问题最终应当如何解决，目前根据《条例》的相关规定尚无明确的可行办法。不过，招标人可考虑在招标文件中载明如招标人认为某潜在投标人的异议属于共性问题，需要发出书面修改通知所有潜在投标人的，或者在招标文件中明确界定对于潜在投标人提出哪些类型的异议将发出书面修改的，将相应期限进行顺延。否则不予答复，不顺延相应期限。如此，既能妥善处理《条例》此处内容存在的问题，又能保证招标工作确定、顺利的实施。
（２）第二十六条 招标人在招标文件中要求投标人提交投标保证金的，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。投标保证金有效期应当与投标有效期一致。……
招标人不得挪用投标保证金。
内容解读：
《条例》本条规定明确了投标保证金不得超过项目估算价的2%，但该条款规定未能进一步明确投标保证金的上限。根据该条款，实践中一个数亿元项目的招标，可以要求潜在投标人提交数百万甚至上千万的投标保证金，如此大大增加了潜在投标人的资金压力，导致潜在投标人可能放弃投标竞争，最终造成项目不能实现充分竞争。
在此问题上，国家七部委30号令第三十七条除了规定投标保证金不得超过项目估算价的2%外，还明确规定了投标保证金的上限不得超过80万元人民币。由于国家七部委30号令属于部门规章，其效力虽在《条例》之下，但在《条例》未能明确的情形下，其可以作为《条例》的补充。因此，招标人在实际操作中关于投标保证金数额的规定应当同时遵循30号令的该条规定。
《条例》关于投标保证金有效期与投标有效期的规定与国家七部委30号令三十七条的规定不一致，《条例》明确投标保证金有效期应当与投标有效期一致，而30号令规定投标保证金有效期应当超出投标有效期三十天。此处暂不讨论何种规定更为合理，就两部法规的效力等级而言，招标人在实际操作中应当首先遵循《条例》关于投标保证金有效期与投标有效期的规定，即两者应当一致。
《条例》本条最后一款规定“招标人不得挪用投标保证金”，该款规定体现了立法者保证公平的意图，在实践中如何落实和如何监督才是关键所在。
（3）第三十一条 招标人终止招标的，应当及时发布公告，或者以书面形式通知被邀请的或者已经获取资格预审文件、招标文件的潜在投标人。已经发售资格预审文件、招标文件或者已经收取投标保证金的，招标人应当及时退还所收取的资格预审文件、招标文件的费用，以及所收取的投标保证金及银行同期存款利息。
内容解读：
《条例》本条规定招标人可以终止招标以及终止招标的方式和终止招标所需采取的后续措施。但本条规定有一个关键问题未能明确，从而使得本条规定的实际操作性大为减弱，即招标人“在何种情形下可以终止招标”。关于此问题，国家七部委30号令尽管也有所规定，但其中只规定了“不得擅自终止招标”，而未明确其他。
实践中招标人需要终止招标的情形多种多样，如有的招标人在招标过程中发现设计需要变更而需要终止招标的，或发现设置的资格条件存在问题需要终止招标的，或发现不具备招标的法定条件而需要终止招标的等等。对于这些情形，招标人在哪些具体情形下可以终止，哪些情形属于不可以终止，在《条例》中未能明确，而此规定本质上应属于《条例》本条规定不可或缺的前提规定，否则《条例》本条规定可能失去操作意义。对此，因《条例》对可以终止招标的情形未能明确，为保证招标的顺利实施，招标人应考虑实际招标时在招标公告中明确可以终止招标的具体情形，如此可通过招标人自定规则解决《条例》未明确的内容。
当然，《条例》的本条规定的细化之处在于，其明确了招标人终止招标后的后续处置程序，包括退还潜在投标人购买文件的费用、投标保证金及产生的相关利息。
（4）第三十二条 招标人不得以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人。
招标人有下列行为之一的，属于以不合理条件限制、排斥潜在投标人或者投标人：……（二）设定的资格、技术、商务条件与招标项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关……
（五）限定或者指定特定的专利、商标、品牌、原产地或者供应商；……
内容解读：
《条例》本条规定属于对《招标投标法》第十八条第二款的扩充和明确，但其中对有些具体情形的界定在实际操作中尚存在一定难度。
如第二种情形中所规定的“与招标项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关”，对于这种情形，判断与项目特点和实际需要是否相适应的标准是什么，判断的主体又是谁，均未能明确。
再如第五种情形中，“限定或者指定特定的专利、商标、品牌、原产地或者供应商”。不可否认，此种情形在绝大多情形下均属于以不合理的条件限制、排斥潜在投标人，但《条例》也应当考虑到实践中也存在一些特殊情形，如果不采用本款的类似表述可能无法清楚的向潜在投标人表明工程所需达到的技术标准，因为许多设备或材料的技术标准（特别是非标产品）的描述，常常需要引入参照物。因而，《条例》本款规定表述过于绝对。
对此，国家七部委27号令、30号令中作出了较为科学、合理的规定，“招标文件中规定的各项技术标准均不得要求或表明某一特定的专利、商标、名称、设计、原产地或生产供应者，不得含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容。如果必须引用某一生产供应者的技术标准才能准确或清楚地说明拟招标项目的技术标准时，则应当在参照后面加上‘或相当于’的字样”。因此，在《条例》未明确的前提下，应将27号令、30号令的上述规定作为补充。
（5）第三十九条至第四十一条
内容解读：
《条例》第三十九条至第四十一条是关于投标人之间、招标人与投标人之间串通投标的具体情形。总体而言，《条例》关于串标情形的细化比之招标投标法而言十分详细、明确，体现了与时俱进的精神。但《条例》中遗漏了关于串标情形认定主体和认定程序的相关规定，也就是说即使在实际操作中发现了存在《条例》明确的串标情形，但对于招标人或招标代理机构而言，其后续的操作程序并未明确，具体应当如何适用上述规定还需要招标人和行政监管部门在实践中具体把握。
2、带有前瞻性的有待今后进行细化的原则规定
法律总是滞后于实践的发展，而《条例》的科学性从内容上看恰恰体现在其针对一些目前实践中已经存在，但尚未发展成熟的情形，规定了诸多带有前瞻性的原则规定，为今后进一步细化，作出详细规定提供了法律依据。此类条款主要有以下四条：
（1）第五条 第二款 国家鼓励利用信息网络进行电子招标投标。
内容解读：
电子招标投标因其具有节约招标成本，提高招标效率等方面的优势，目前在一些行业和地区已经被采用，但从实践的情况看并不理想，主要存在电子招标投标系统建设不完善、不稳定，难以保证招标的顺利实施；电子招标投标系统的操作性有待提高，使用电子招标投标系统的人员难以掌握等问题。这些问题说明电子招标投标尚未在实践中得到充分发展，目前针对该问题进行详细立法的时机尚不成熟，需要广大招标人、投标人、集中交易场所的管理部门等相关主体共同努力，不断的对电子招标投标实践进行总结和完善，待统一立法的条件具备时再依据《条例》的本款规定进行详细立法。
（2）第十二条 招标代理机构应当拥有一定数量的取得招标职业资格的专业人员。取得招标职业资格的具体办法由国务院人力资源社会保障部门会同国务院发展改革部门制定。
内容解读：
由于我国从2009年才开始组织进行全国招标师考试，至今刚开展了三次考试，因而目前取得招标职业资格的人员数量可能尚无法满足招标代理行业的实际需要，国家针对招标代理行业从业人员职业资格制订统一的强制性规定尚不具备现实条件。但随着招标职业资格考试的持续进行和不断完善，具有职业资格的专业人员数量会越来越多，届时为规范招标代理行业的从业资格，促进招标代理机构的良性发展，有关管理部门可能将《条例》的本条规定作为上位法依据针对招标代理行业从业资格制订统一、具体的强制性规定。
（3）第七十九条 国家建立招标投标信用制度。
内容解读：
招投标领域的信用体系建设已经成为政府和广大招标人、投标人、业内专业人士越来越重视的问题，一些系统和行业以及诸多省市的相关政府管理部门均针对本行业或者本地区的招标投标活动或投标企业制订了相关信用管理办法，主要采用评价、公示以及在项目招投标过程中运用信用等级等办法促进企业信用的提升，逐步建设信用体系。
尽管如此，招投标领域的信用体系建设仍处于摸索阶段，各行业、各系统、各地区制订的信用制度内容、方式等各有不同，仍属于在实践中进行检验的阶段，国家统一制订招投标信用制度的时机尚未成熟。因此《条例》中只能规定此原则性条款，待政府管理部门和社会在实践中不断总结和发展招投标信用制度后，再以此条款作为上位法依据统一制订全国范围内适用的相关规章、办法。
（4）第八十三条 招标投标协会按照依法制定的章程开展活动，加强行业自律和服务。
内容解读：
《招标投标法》以及《条例》实施之前的其他招投标法律规范均未针对招标投标协会制订有关条款。而本次《条例》中对招标投标协会的工作依据和工作内容以及组织的性质均进行了明确：
首先明确了招标投标协会的工作依据为依法制定的章程；
其次明确了招标投标协会的工作内容为行业自律和相关服务；
最后从《条例》本条规定的内容看，给招标投标协会的组织性质定位为行业自律和提供服务的组织。
当然，《条例》本条规定实质上仍属于原则性规定，因为招标投标协会具体的工作依据、如何加强行业自律、提供哪些服务、明确的自身定位等问题在《条例》中并未得到解决。还需要协会在实际工作中不断进行总结和探索，发展成熟后再通过其他办法进行统一规定。
