——深圳建设工程招标投标“评定分离”改革探索
深圳市住房和建设局 段衡金 姚巍 刘立
【摘要】 本文对现行招标投标制度进行了分析，从招投标的本质出发论述了“评定分离”改革的必要性和可行性，介绍了“评定分离”制度设计的具体内容，总结了改革成效和存在的不足，并对改革的发展进行了展望。
【关键词】 招标投标 评定分离 改革 建设工程
经过近三十年的改革和发展，我国社会主义市场经济体制已日趋完善。党的十八届三中全会提出了“充分发挥市场在配置资源方面的决定性作用”原则指导未来我国社会主义市场经济体制的深化改革和持续发展。招标投标作为一种富有竞争性的市场化的建设工程采购方式，是市场经济的重要调节手段，它不但能为业主（招标人）选择好的承建商和供货商，而且有利于优化资源配置，形成优胜劣汰的市场机制。我国建设工程招标投标制度推广、发展、完善伴随着我国探索建立社会主义市场经济体制的过程。实践证明，招标投标作为一种比较成熟和科学合理的工程承发包方式，通过市场的充分竞争既形成了合理价格，又保证了工程质量、加快了建设进度。但随着招标采购方式的广泛应用，招标投标活动也出现了一些亟待解决的突出问题，统观招标投标制度的现状，作为一种完全市场化的采购方式，无论是法律规范层面，还是当前通行做法都未充分体现招标投标的市场属性，工程招标投标活动中的权责不统一，权利制衡机制不健全产生的矛盾日益突出。
责权利制约制衡是管理的一个重要因素，权责利科学合理界定以及三者之间实现制约制衡直接影响管理成效。现行招标投标制度考虑了以上因素，但也恰巧就是在这个方面的设计出现了问题。但与国际惯例比较，现行招标投标制度中仍大量存在不符合市场运行规律的做法，部分甚至已成为阻碍市场健康持续发展的羁绊。当前，我国建筑市场的建设与发展已进入转型期，深化改革势在必行
一、现行招标投标制度分析
（一）基本程序
现行招标投标制度中，业主作为招标人，拥有招标决策权，对招标全过程负责；建筑业企业作为潜在投标人，拥有投标决策权，对其标书承诺负责；社会专业人员作为评标专家，通过法定程序获得评审权，并具有定标推荐权，对其评审行为和结果负责；政府各职权单位作为行政主管部门，依法行使招标投标监管权，拥有出台招标投标政策、指导招标投标行为的责任。
招标投标遵循以下程序：业主发布招标公告（招标文件）——投标人决定是否投标——评标专家评标并推荐排序的中标候选人——业主根据专家推荐顺序确定中标人——中标结果公示。如图1：
图一 现行招标投标流程
（二）现行招标投标制度存在的缺陷
招标投标通俗讲，是市场买方通过比对确定一个价格与工期合理、信誉好、实力强的队伍来完成工程任务的活动。作为一种市场行为，招标投标应充分发挥市场在资源配置中的作用，体现招标人负责制。业主拥有定标权是业主负责制、权责对等原则的具体体现。在市场经济发达的国家和地区，业主定标是普遍的做法。在香港，其政府工程普遍采用专家评标、业主定标，甚至业主自行评标定标。我国招标投标法确立了业主负责制的原则，并明确定标权在招标人。但在执行过程中，出于规范市场秩序和预防腐败的需要，过于强调政府的监管，限制甚至剥夺了招标人的资格审查权、评标参与权、定标决策权等重要权利，以专家定标取代业主定标。
现行招标投标制度安排，一方面造成业主权责不对等，其择优意愿得不到充分体现，不利于合同双方形成相互信任、相互认可的合作关系，不利于促进市场诚信。工程实施过程中一旦双方合作不畅，项目推进不力，建设单位往往将责任推给政府，认为是政府主管部门及评标专家为其确定的队伍，由此产生的问题应由政府负责。更有甚者，因不承担定标责任，部分招标人想方设法与潜在投标人私下串谋、设置条件，招标量身定做，潜藏了极大廉政风险。另一方面评标专家权责错位，承担了其不应当承担的责任。由于对评标专家作为个体的监督更加困难，责任也难以追究，部分评标专家受利益驱使，与投标人串通作出不公正的评审意见，甚至配合投标人的围标串标行为，滋生了新的腐败现象。
同时，政府主管部门职责定位不清晰，审批事项过多，包办了许多招标人的工作，超出了监管应有范畴。政府因为担心招标人腐败、明招暗定或搞权钱交易而越俎代庖，由政府部门或指定的第三方（即评标专家）代替招标人行使权力，特别是定标权。这种做法违背了市场规律。
（三）现行招标投标制度存在问题的原因
1、价值取向模糊
《招标投标法》的立法定位存在缺陷，从形式上看，是一部经济法范畴的法律，但从内容上看，又更像是一部行政法范畴的法律。从经济法角度来看，一是其调整的范围存在过大问题，同时与我国的社会主义市场经济的基本精神有悖。从行政法的角度看，《招标投标法》未能明确招标投标活动中决策权、执行权与监督权相互制约协调的权力运行机制，该法既没有尊重招标投标作为一种经济行为的存在，也与行政管理的理念和逻辑不想一致。
2、相关权利主体权责不统一
现行招标投标制度中，一是作为行政管理主体的监管部门存在比较严重的权责关系不对等的情况，监管部门拥有对项目招标方式、市场门槛和评审专家绝对控制权，但确没有相应对等的责任并接受再监督。二是现行制度框架赋予了评审专家较大自由裁量权，其评审结果直接决定最终中标结果，但却不承担或根本无法承担隐藏在选择权利背后的责任。如果出于专业能力的考量，专家具有某一领域的专业知识并不等于具有选择合适中标人的能力，这种制度安排是不合理的。如果出于对招标人决策权的制衡而建立其评标专家评审制度，这一制度框架中招标决策人的权责关系是严重失衡的。三是作为招标人名义上拥有自主权和决策权，实则无权或无法直接行使决策权，往往成为其推诿责任的借口。
3、执行实施高度分散
我国现阶段的工程招标投标领域实行的是多元化执行实施主体的管理体制，具有执行实施高度分散的特点。执行实施高度分散的局面致使工程交易活动中的权利制衡缺失和监督缺位现象严重，造成权利运行的失范。
造成以上问题的根本原因是长期以来对招标投标市场属性的认识和把握不到位，从顶层制度设计到具体监管体制都忽略了这一客观基础。因此，制度设计本身的缺陷以及围绕建立起来法律体系的不科学，致使招标投标存在的问题始终得不到有效解决。
二、实行“评定分离”的必要性和可行性
（一）必要性
1、回归招标市场本质的需要。
我国的项目建设实行“业主负责制”，业主不仅要对项目质量负有终身责任，而且要对项目的进度、安全、投资效益等负总责。因此，招标人对招标投标活动及最终的招标结果负责，是招标的具体组织者和责任承担者。评标专家的作用在于给招标人提供全面、公正的专业意见。评定分离就是让评标专家做应该做的专业性业务，把定标的工作和责任还给招标人，为完善评标定标机制、实现公正评标、阳光评标奠定制度基础。
2、促进招标择优的需要。
招标投标的目的就是公平、公正、择优，而择优的主体本应是招标人，而不应是评标专家或与招标工程并无直接关系、无直接责任的其他市场主体。要实现真正的招标择优，就是让招标人选择到最适合招标项目和招标要求的中标人。因此，招标择优必须让招标人来定标，必须提高招标人对招标结果的满意度。任何人都替代不了招标人行使择优定标权。
3、促进合同履约的需要。
合同双方建立起互相认可、互相信任的关系，是合同顺利签约及成功履约的前提。招标人对投标人一无所知，或招标人对投标人无选择权，完全由评标委员会来选定中标人，往往会造成合同签订就成困难。近年来，对中标人履约表现不满的招标人比例逐渐增大，甚至时有中途解除合同、重新招标选择承包人的情形发生。评定分离，让招标回归本质，其目的就是真正发挥市场配置资源的基础性作用，使那些市场诚信好、履约能力强的企业，通过业绩和信誉获得市场、行业和业主的认可，最终建立起良性竞争、积极健康的建筑市场环境。
4、推动反腐保廉的需要。
现有的事前备案制度，成为招标人逃避责任的“挡箭牌”。招标人、投标人均认为经过备案就是合法合规，就是公平合理的，如有问题也是主管部门备案把关的问题。招标人的不规范行为因而被掩盖、被转嫁。这样的逻辑思路让个别招标人在所谓进场交易、接受监管的表象下，肆意与投标人勾结，串通投标，明标暗定、钱权交易。试行评定分离，一方面将进一步限制和规范招标人在设置投标人条件、编制评标方法和细则等方面的随意性；另一方面，让招标人实行票决机制，将其合理或不合理的择优意愿、选择或不选择哪个投标人，在定标环节都明明白白地放到台面上，让权利行使者真正担当责任。这样，规范的招标人敢于大胆地选择优秀的中标人，不规范的招标人也无法掩盖其所谓的“择优”意图。
5、促进市场诚信的需要。
试行评定分离，就是让招标人在定标过程中，参考评标专家的评审意见，结合投标人的日常信用和社会评价，将投标人的“考试表现”和“平时表现”相结合选择确定中标单位，建立起“守信者多中标，失信者无法中标”的优胜劣汰和诚信机制。促使投标人注重平时表现，注重社会形象，注重建立与建设各方的良好合作关系，打造良好的市场口碑，依靠长期优良表现赢得招标人认可。投标人若不重视日常履约表现，将直接影响参加投标时的评标得分；若施工现场出现重大质量安全事故，将视情况直接暂停其投标资格。通过信用评价体系及评定分离，双管齐下，使得招标人能选择到优秀的施工队伍，双方密切配合，保障施工现场的质量及安全。
6、促进建筑市场发展的需要。
通过推行总承包招标，有利于规范总承包企业的分包行为，通过合法有序的分包，让专业工程承包企业和劳务企业提供更优质、更专业的技术服务和劳务服务。让综合实力强的总承包企业成为承接工程施工任务和实施施工管理的主体，有利于形成以优秀总承包企业为核心，专业承包企业、劳务分包企业为支撑的金字塔型的市场格局，有利于提高建设项目的招标效率，减少建设单位在招标环节和现场协调方面的资源浪费，有利于防止一些企业围标串标，转包挂靠，从制度上铲除腐败滋生的土壤。
（二）可行性
1、评定分离符合国家立法精神。
《中华人民共和国招标投标法》中明确：“评标委员会应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审和比较。评标委员会完成评标后，应当向招标人提出书面评标报告，并推荐合格的中标候选人。招标人根据评标委员会提出的书面评标报告和推荐的中标候选人确定中标人。招标人也可以授权评标委员会直接确定中标人”。因此，评定分离制度是充分体现招投标法的制度。
2、评定分离是市场经济条件下的通行做法。
在市场经济高度发达的国家和地区，业主定标是普遍的做法。香港等发达地区的政府工程招标投标制度，既有评定分离又有自己评标定标，两种方式均体现业主负责制。在评定分离的情况下，评标部门在对标书评审后，提交评标报告给招标人，招标人在审核后决定是否接纳评标报告的建议及批出标书，结合严格的法制环境和诚信体系，采用“评定分离”可以使招标人能够真正体现对项目负责、对纳税人负责。
3、我市设计评标中已经开始试行评定分离。
自2009年以来，我市在建筑工程设计方案招标中已试行评标与定标分离的工作。评标委员会通过票决方式推荐三家无排序的中标候选人及其方案，交由招标人定标确定中标人。实践证明，这种方式效果是显著的，也是切实可行的。
4、建设单位专业化程度不断提高。
经过多年的建设管理改革，目前深圳的政府投资项目已全面实施集中代建模式，一改过去以临时性、分散式、非专业的基建办为主的建设格局。代建主体集中在工务、水务、交通、城管、国资等五大部门，招标人的专业化、制度化、规范化程度明显提高，部门内部也建立起较健全的约束和监督机制。
5、对建设单位的约束机制不断完善。
对于国有企业投资项目，既受企业内部制度的约束，也受国资委、纪检监察部门的外部监督。特别是国有上市公司，经营状况、管理决策还要向社会公示，接受投资者的监督。招标人在定标过程中，采取的是集体票决制，相互之间形成监督制约。
三、深圳建设工程“评定分离”制度设计
（一）“评定分离”的定义和实质
评定分离，是将评标委员会评标和招标人定标分为既独立又联系的两个环节，评标委员会的评审意见仅作为招标人定标的参考，招标人拥有定标的决策权，在评标委员会评审的基础上，根据招标文件规定的程序和方法进行定标，票决确定中标人。
“评定分离”重新梳理和界定招标投标过程中评标和定标两个环节的责权归属，是对过去“评定一体”或“评定不分”的改革，改变以往评标专家对评标和定标起决定性作用、项目业主无权定标选择建设队伍的不合理做法，充分尊重市场经济条件下业主负责制的精神，真正实现了招标人权责统一。
（二）招标投标实行“评定分离”的基本程序
评定分离制度下，招标投标遵循以下程序：业主发布招标公告（招标文件）——投标人决定是否投标——专家评标、
出具评标报告——业主参考专家评标报告、确定中标人——中标结果公示。如图2
图2：评定分离招标投标流程
显然，“评定分离”制度安排下，评标专家不再对各投标人排序是本次改革的关键，让招标定标权真正落实到了业主即招标人。现行招标制度与评定分离制度交易各方关系比较如图3：
图3：现行招标制度与评定分离制度比较
（三）“评定分离”制度的具体内容
评定分离是核心，定性评审是基础、票决定标是手段，评标公开是保障
1、评定分离，体现权责分明。评标阶段，由评标专家负责，只提供评审意见；定标阶段，由招标人负责, 组建定标委员会决定中标人。
2、定性评审，限制专家自由裁量权。评标委员会根据招标文件中的评审内容和评审指引，对各投标人的技术、商务标书进行独立判断和意思表述，对各投标文件是否满足招标文件所有要求提出意见，指出各投标文件中存在的缺陷、问题以及签订合同前应注意和澄清的事项，并形成综合评审意见（报告），提交定标委员会决策定标。
定性评审法不进行定量打分，不推荐前几名候选人，所有递交的投标文件不被判定为废标或无效标的投标人均进入定标程序，评标专家不参与最终决策，极大地限制了专家的自由裁量权。这样一来，专家的压力化解，专家的评标过程就可以逐步公开，专家可以更关注专业性问题。如此发展，最终可以实现国际上通行的非封闭式评标、临时抽取专家式评标、专业咨询公司评标等方式，这是改革评标机制的目标和途径。
“定性评审”就是让评标专家做应该做的专业性业务，回归专家评标本质。作为限制专家自由裁量权的重要手段，“定性评审”是实现“评标公开”和“评定分离”重要的制度基础。
3、票决定标，体现招标人择优。票决定标是在定标环节引入民主决策机制，即由招标人组建规定数量的定标委员会，成员在定标当日由招标人从两倍以上备选人员名单中随机抽取确定。成员可由招标人熟悉工程的董事会成员、单位领导班子成员、中层干部、本项目主要管理人员、或者具有建设领域中级以上职称的专家等组成。定标委员会成员每人一票，通过参考评标报告、结合项目实际，采取票决方式定标。
同时，为规范和限制业主定标行为，要求招标人内部建立责任落实、责任履行、责任追究机制。此外，招标人在组建定标委员会的同时组建监督小组，对定标全过程进行监督，通过行政监管和招标人自律自查两个方面着手，既规范了招标人定标行为，体现集体择优，又确保了定标过程廉洁高效、合法合规。
4、评标公开，实现阳光公正评标。长期以来，评标过程均不对外公开，决定评标最终结果的评标专家，享有对投标文件进行评审和自由裁量的权力。推行“评标公开”，即公开评标专家库，包括公开现有评标专家库专家的姓名及评审专业；公开专家抽取过程及评标委员会专家名单，截标后由招标人确定回避名单，并自主进行专家抽取工作，专家抽取过程公开，抽取完成后，立即公示评标委员会专家名单；公开评审结果,评标完成后，立即公示评审结果，包括评审意见、评标报告等信息。这三个环节的公开，实质上是一个环环相扣、相互制约的内在约束机制，对于促进评标专家廉洁自律、全面提升评标质量具有重要的意义。
实践证明，越是保密的东西，越容易受到各方利益主体的干扰。阳光是最好的消毒剂，公开就是最好的保护。“评标公开”是推行“评定分离”制度的重要保障手段。通过推行“评标公开”，可以使投标人、社会公众与招投标监管人员一起监督评标专家的行为，变少数人监管为全社会参与监管，让评标专家形成自我约束，让评标过程的违法违规行为无处遁形，实现公正评标、阳光评标。
5、完善配套，促进“三公”与择优统一。取消同类工程经验设置，符合条件的投标人都可参加投标；将投标人诚信表现引入评标体系，全面考虑投标人综合能力和素质；推行总承包和大标段招标，提高招标质量和效率。
同时，政府部门通过转变职能，简政放权保障“评定分离”制度的顺利推进。一是招标投标核查备案制改为告知性备案制，二是招标投标完全按照既定程序运作，主管部门发现异常时才介入，三是推进法制建设，将创新的制度上升到法律层面加以固化。
（四）评定分离制度实施效果
从2011年底至2013年底（近两年时间），实施“评定分离”后，据统计，深圳约2000多个施工以及与工程相关的服务、货物项目采用评定分离方式顺利确定了中标人，受到了大多数招标人与投标人的认可
一是投诉量下降。2011年比2010年下降50%，2013年共受理投诉68件（包括信访转办件31件），投诉量较2012年的84件下降19%。二是好队伍中标机会大大提高。据初步统计，2013年采用评定分离、直接票决定标法的施工招标项目，无论是按中标金额还是按中标项目数量统计，在排名前30位的中标施工企业中，诚信等级为A级的超过50%，中标金额超过300亿元，占全年招标金额的50%以上。三是中标价有所下降。初步统计，2011年施工中标价下浮率为10.77%，2012年为10.82%，2013年为11.98%。四是招投标效率提高。因投诉量的减少使招投标周期得以缩短。五是围标串标现象减少。由于定标权改由招标人行使，不注重承包合同履行，不讲诚信，与招标人合作不好，不被其认可的企业，仅靠风险大、成本高的围标串标是难以中标的，因此，投标人围标串标的冲动大大降低。
四、改革中存在的不足和今后的发展
当然，本次改革也存在一些不同声音。有人质疑本次改革将招标法规定保密的评标事项公开、允许招标人不按排序确定中标人违反上位法；也有人担心定性评审削弱了专家评审意见对定标的作用，形同虚设；由招标人自主定标容易产生明招暗定和腐败转移，是在走改革的回头路等等；有部分招标人怕承担责任，不愿行使定标权，仍然希望评标专家排出中标候选人名次，招标人按排序定标。对此，正开展以下方面的研究。
一是对于改革措施中涉及与国家法律、法规不一致的内容，利用特区立法权，力争使本次改革依法进行。
二是开展定性评审标准化研究，探索引入清标、专业机构评标。对于专业能力较强的建设单位，试点开展招标人自主评标，以提高评标对定标的参考作用。
三是着手制定定标指引，完善定标流程，确保定标成员独立行使投票权，防止出现一把手一个人说了算，或者借集体研究之名，行领导一人定标之实的情况，防止明招暗定和走所谓的回头路。
四是会同纪检监察等部门研究扩大政府项目集中代建范围、推动设立国有企业投资项目集中代建平台（单位），提升招标人招标评标与定标的专业水平，提高监督效率，同时研究借鉴香港经验对超过一定规模项目的定标过程进行抽查或启动质询程序，强化对招标人定标环节的外部监督，力争使本次改革更加完善。
建设工程招标投标是一项十分复杂而又敏感的工作，既要防止投标人通过挂靠、行贿、围标串标谋取中标，防止监管部门、招标人、评标专家利用监管权、发包权、评审权等职务便利谋取私利，保证招标投标“三公”与廉洁，又要满足招标人选择价格合理、素质优秀的承包人的需求。长期以来，主管部门在二者之间寻求平衡。实践证明，简单地只求“三公”或只讲择优都是行不通的，二者相辅相成，不可偏废。改革就是尽量实现二者之间的协调统一，并根据不同时期的矛盾焦点调整策略。但唯一不变的是作为项目核心责任单位的招标人必须切实履行应负的责任。只有招标人出于公心，敢于承担责任，认真履行职责，招标投标公开公平公正与择优的目标就一定能够实现。
参考文献：
[1] 读懂中国改革：新一轮改革的战略和路线图[M]，厉以宁、林毅夫、周其仁，中信出版社，2014
[2] 梁戈敏，中国公共资源交易管理：理论、实践及制度创新研究[M]，经济科学出版社，2013
[3] 王卓甫、杨高升、洪伟民，建设工程交易理论与交易模式[M]，水利水电出版社，2010
[4] 张家瑾，我国政府采购市场开放研究（第2版）[M]，对外经济贸易大学出版社，2012
[5] 郑边江，建筑工程招标机制设计研究[M]，北京师范大学出版社，2012
[6] 王毅武、康星华，现代市场经济学[M]，经济管理出版社，2009
[7] 刘宇杰，我国建设工程招投标监督制度研究[D]，上海交通大学，2011
[8] 李志生，付冬云，建筑工程招投标实务与案例分析，机械工业出版社，2010
[9] 廖奇云,齐鸿涛，当前我国建筑市场存在的问题及对策 [J]，重庆建筑大学学报. 2002 (04)
[10] 齐进，我国建设工程招标投标定标运行的现状、存在的问题及建议[J]，中国招标，2004
[11]深圳市建设工程交易中心，2013年深圳市建设工程招投标年度报告，2014
