——东莞建设工程招标投标两场联动管理的实践

东莞市建设工程交易中心  李俊华  熊瑶

      招标投标是工程建设各种利益交汇和实现的一个关键环节，既是社会关注和廉政建设的焦点；又是联结建筑市场管理和工程质量安全管理的枢纽，为建设行业管理的重点和难点。为了有效推进建设行业管理的科学化和规范化，东莞市住建局紧紧抓住招标投标这个枢纽，对现行的招标投标方式进行重大改革，从2007年11月起，通过制度创新、科技增效，逐步启动建设行业管理上中下（建筑市场管理、招标投标管理与工程质量安全管理）联动，实施近6年多来逐步实现了招投标“三公”和择优两大目标的有机结合，引起了省内外许多同行的关注。现将东莞招投标联动管理的有关思路、措施及效果介绍如下：

      一、东莞招投标联动管理背景

     （一）从理论来讲，招投标是整个建设管理链条的关键一环，工程招投标管理必须为工程质量安全管理提供前期保障。

      建设工程招标投标的目标导向，就是要求在“三公”和“择优”基础上选择合适的建筑业企业，保障工程项目的实施。这一环节实施的好坏不仅仅与工程投资效益挂钩，很大程度关联到工程项目能否顺利推进，工程质量安全能否保障，所以说，招投标管理是整个建设管理链条的关键一环，必须为行业管理服务，尤其是要为后续的工程质量安全管理提供前期保障。

     （二）从东莞招投标制度的发展历程来看，单纯就招投标谈招投标没有出路，工程招投标管理必须与企业市场行为管理、工程质量安全管理相结合。

      东莞实行招标投标制度10多年来，虽然围绕“公开、公平、公正”原则的落实，在招标投标制度制定和完善方面进行了一系列的探索，尤其是2007年11月对全市的房屋建筑和市政基础设施工程招标投标采用“一加两减”的方法，取得了打击围标、串标的明显效果;但由于建筑市场情况的深刻变化以及行业管理的联动机制尚不完善，正向激励、负向惩罚机制缺失，建筑市场上的各种“乱象”仍屡禁不止，大型优秀、有实力的企业很少参与东莞政府工程投标，许多挂靠的“大牌子小队伍”、只投标不做工程的“投标专业户”反而大量充斥投标市场，从而造成政府工程中标价普遍较低，企业恶性低价，名义上的中标价低，实际上的工程结算造价高，并不可避免地给工程建设的工期和质量安全管理带来巨大压力，最终损害政府和业主的利益，也给招投标管理带来巨大压力。所以说，单纯就招投标谈招投标没有出路，招投标管理必须纳入建设行业管理的大链条才有出路。

      二、东莞招投标联动管理总体思路及相关措施

     （一）总体思路

      为了改变“头痛医头，脚痛医脚”，我们多方调研论证实践，确立了三个重要原则：

      一是重新确立了招投标管理要把握“两个平衡”。即从片面强调“三公”导致择优目标弱化，到兼顾两大目标，实现“三公”和择优平衡；从片面强调节省直接投资、保证财政资金安全，到兼顾、平衡招标投标各方合理利益，实现社会整体利益最大化。

      二是系统构建行业管理的联动机制。从制度创新、科技增效着手，将管理贯穿每一个环节，以强大的数据库为支撑，实现对建设各方行为管理的体系化，企业的市场行为都动态反映到企业的信用分值上，并通过施工企业信用分值投标差异化措施，将企业的市场行为最终与项目承发包紧密联系，促使企业做大、做强、做诚信，促进建筑市场稳定、健康、持续发展。

      三是努力探索兼顾 “三公”和“择优”的招投标模式。为改变建筑市场与招投标管理脱节、企业缺乏做诚信动力的问题，在完善企业信用数据库的基础上，东莞从2011年5月开始试行了施工企业信用分值投标差异化措施，2013年7月开始，又对试行两年的差异化措施进行调整和优化，进一步提高信用好、分值高企业的入围机率，并在房建市政工程施工总承包单一资质要求的招标项目中实施电子化招投标，实行评标项目“六次摇珠择优”和评标“三公开”改革等。通过多年实践，逐步探索出一套基于摇珠法和诚信管理、信息化应用“三位一体”，建设行业管理上中下（建筑市场管理、招标投标管理与工程质量安全管理）联动，较为实用、具有鲜明特色的招投标模式，有力地促进了招标投标“公开、公平、公正”和“择优”原则的落实。

     （二）相关制度创新措施

      突出抓好实名制管理和诚信管理，并实行差异化管理措施，强化正向激励、负向惩罚机制。

      1、建立实名制管理。本着既坚持市场开放，又加强行政监管的原则，对本市、外市建筑业企业采取了统一的管理模式，明确了在莞登记备案程序和从事建设活动须“三固定”、“三相符”、“三到位”，将在莞企业纳入规范化、法制化监督管理的轨道。目前1700家在莞经营企业建立了信用档案。

      “三固定”，是指企业在莞有固定的办公场所；有固定联系方式和电话；有固定管理机构人员，特别是施工企业要按规定配置安全生产管理人员。

      “三相符”，是指承揽的工程项目所需资质与在莞登记的资质等级相符；现场项目管理班子人员与在莞登记的人员相符；人员配置与规定的工程规模、技术复杂程度相适应的项目技术管理人员相符，以增强企业依法经营的意识。

      “三到位”，是指定期检查机构管理人员到位情况，注册建造师、总监理工程师的到位情况，工地现场管理人员的到位情况。采取指纹采集考勤、视频点名、现场抽查等方式将相关人员“固化”，防止冒名顶替、“货不对板”以及管理人员缺岗等问题，并通过联动扣分机制促使企业管理人员到位履责。

      2、推行建设工程企业信用管理制度，增强企业诚信经营意识。从2008年10月起，颁布实施了《东莞市建筑行业企业管理办法》和《建筑行业企业不良行为（良好行为）记分标准》，把企业市场经营行为、现场作业行为、合同履约情况量化为信用分值，良好行为加分、不良行为扣分。

      3、实施差异化管理措施，建立优胜劣汰的动态管理机制。在逐步建立、健全建筑市场综合诚信评价体系，完善企业和个人信用档案基础上，东莞对建筑市场各方主体实行差异化管理。

      一是依据企业信用等级实施差异化日常管理，通过制度设置，将有限的监管力量向信用度低的企业倾斜，对优质、诚信企业、无重大质量安全事故的企业，在事项办理办事时限、办事要求、年检复查、质量安全监督等方面提供便利，从而引导市场主体诚信经营，使工程建设走上以优促优的良性循环轨道。

      二是实行企业信用分值投标差异化措施，在保证公平、公正的基础上突出了择优。（1）将信用分值排序前10%（含10%）的企业划为A类企业，信用分值排序前10-30%（含30%）的企业划为B类企业，其余企业划为C类企业。（2）“非评标项目”摇珠抽取确定15家正式投标人时，第一次仅抽取A类企业，第二次对未被抽中的A类企业和B类企业（A+B）进行抽取，第三次对未被抽中的A类、B类企业和C类企业（A+B+C）进行抽取（以下简称“三次抽取”，下同），“三次抽取”家数为“4、5、6”。（3）“评标项目”六次摇珠择优定标，先摇珠抽取30家企业的技术标进行评审，“三次抽取”家数为“7、8、15”，然后在技术标评审合格的投标人中再摇珠抽取确定9家为商务标开标企业名单，“三次抽取”家数为“4、3、2”。这种在确定正式投标人阶段实行企业信用分值投标差异化的措施，使不同信用分值分类的企业进入开标环节的机率不同，中标机率就不同。

     （三）相关科技增效措施

      建立全程监控、资源共享、信息互通的“综合信息管理系统”、“招标投标E网通系统”，打造“数字化工地”，有力地推进了“阳光作业、规范管理、优质服务”目标的实现。

     1、建立以工程库、企业库、人员库为核心的“综合信息管理系统”，对建立企业信用档案的企业核发企业IC卡，对在档人员实施实名指纹采集，根据《建筑行业企业不良行为（良好行为）记分标准》对企业各项指标进行加减分，形成信用量化动态管理平台，并将企业、人员数据库及信用分值每日定时交换自动对接招投标业务系统，实现“一处办理、全程监控、资源共享、信息互通”的目标，最大限度减少了人为干扰和自由裁量空间。

      2、构建了“1网运行”的“招标投标e网通”全过程电子化信息系统，以信息化应用开创了招投标规范高效运行、源头防腐的各种条件，形成了“流程化管理、节点控制、无缝对接、自动识别、阳光高效”的东莞招标投标服务特色。

      一是实现交易、服务、监管、监察多用户协同办公，使政府相关部门及时了解掌握交易过程的第一手资料，实现网上监督、远程监督、动态监督。

      二是“e”网通信息系统建立了与住建局企业、人员数据库对应的数据库，中心企业、人员数据信息与局数据信息每日实行定时交换，确保投标企业、人员数据信息的准确无误，保障了投标人的合法性。

       三是建立一个覆盖招标、投标、开标、评标全过程的电子平台，实现整个招投标流程的电子化操作。在各关键环节上设置控制节点，减少招投标过程中的错漏；采用CA数字认证及电子签章对用户身份和用户数据进行数字签名和数据加密，确保电子投标文件的保密性、完整性、不可否认性，同时确保招投标各方主体在系统中的操作均具有法律效力；用电脑代替人脑监督，自动记载投标文件的评审信息，供招标人和招投标行政监督部门查阅、考核，使监督更加有效、便捷。

      四是建立了数据分析系统，对招投标数据进行统计、分析，为所有当事人提供实用的信息资讯，为政府职能部门提供有效的决策依据。

      3、打造“数字化工地”，建立了在建工程一张图、视频监控、实名制管理、施工升降机监控、平安卡管理、材料检测、工程质量信息库等系统平台，将日常质量安全监管信息化、数据化，并将相关数据直接对接“综合信息管理系统”，做到信息资料的高效收集和互联互通，实现监督管理的远程化与实时性，提高建设工程监管的科学性、有效性，减少监管的空白和盲点。

      4、实行全方位、多层次的公开透明操作，立体化信息系统，可控、可溯、可查。企业信用分值全面对社会公开，加分、减分项目一目了然；信用分值动态管理，投标所用分值均为前一工作日19时对外公示数据；全过程电子化招标投标系统，投标文件标会截止前2小时内进行关联，投标保证金信息与银行系统自动对接，有效防止潜在投标人名单提前泄露，防范围标、串标；实行评标“三公开”，在公示中标候选人信息的基础上，增加主动公开技术标评审结果，主动公开评标专家编码及个人评审情况，依申请公开进入技术标评审环节的所有标书。通过公开化、透明化，让各方权力在阳光下运行。

      三、东莞招投标联动管理的效果

      近年来，东莞在建设行业上中下游联动管理思路的推动下，在“一个平台”（信息化系统平台）、“两大体系”（质量安全监管体系、企业诚信管理体系）的支撑下，招投标管理正向激励、负向惩罚的机制逐步落实，初步实现了招投标“三公”和“择优”的平衡，建设行业管理实现良性循环。

      1、提高了有形建筑市场招投标服务效率和水平。

      目前，招标人（建设单位）前期资料齐全，招标人只需到交易中心一次即可办理招标公告、招标文件等相关信息上网；投标企业参与非评标项目投标一般也只需到交易中心来一次即可完成投标，参与评标项目投标也只需到交易中心来两次，并可全程监督收标会、开标会的所有业务操作；300多家企业参与的非评标项目投标会也都能在半个工作日内产生中标结果;涉及未入围企业的投标保证金当日就能自动实现退款；极大地方便了招标人和投标企业。东莞交易中心“东莞招标”（www.dgzb.com.cn)的品牌逐步得到行业内的认可,2012年4月10日广东建设报就以“一网当先、一路阳光”为题专门报道了东莞交易中心做好招投标服务的相关情况（非广告），2013年10月东莞交易中心还荣获“全国建筑市场和招标投标行业先进单位”。

      2、确保了有形建筑市场公开、公平、公正的竞争环境。

      通过招标文件、招标图纸及招标公告同步网上发布，潜在投标人均可免费下载招标文件及查阅招标图纸，准备投标文件。投标文件网络无记名传递，投标会现场自助关联，投标保证金系统自动对接、全过程电子招标投标系统等信息技术的应用，以及大规模采用摇珠法确定正式投标人，大大减少了招投标过程中的各种人为因素，有效地防范了潜在投标人名单的泄露，避免了招标人、评标专家定向评审，促进了廉洁建设和有形建筑市场的公开、公平、公正。

      3、促进了我市建筑行业健康、有序、稳定发展。

      一是招投标择优目标基本实现。2013年东莞市建设工程交易中心招投标数据显示，采用升级版的企业信用分值投标差异化措施后，我市A、B类企业中标比例及中标金额都有较大幅度的提高，其中A类企业中标比例为17%，项目金额占比为27%； B类企业中标比例为39%，项目金额占比为51%，即我市信誉较好的A、B类企业在获得了东莞招投标市场56%的项目数量和78%的项目金额。

      二是工程质量安全管理上了新台阶。2010年至今，近五年时间东莞实现在建工地责任事故“零死亡”。2013年，东莞住建系统16个项目评为“省建设工程优质奖”，全省排名第二；6个项目荣获“省建设工程金匠奖”，全省排名第三。市质监站荣获“全国建设工程质量监督系统先进单位”，市建设工程安全监督站获“全国建筑施工安全质量标准化工作先进集体”称号；市建设工程检测中心荣获“全国建设工程质量检测行业先进单位”称号。

      三是建筑企业管理逐步规范有力。企业信用管理机制和企业信用分值投标差异化措施，较好地发挥存优汰劣作用。仅2013年就有46家企业自行申请注销信用管理手册，44家企业连续三个月分值低于80分被系统自动撤销，101家企业未办理或未通过复查被系统撤销。从而大大增强建筑业企业及其从业人员的守法、信用和履约意识，企业用工管理日益规范，劳资纠纷大幅减少，2013年全年仅受理工人工资纠纷案件67宗。

      以上是东莞对完善建设工程招标投标两场联动管理的一些实践和思考，不足之处，望批评指正。