北京市建设工程发包承包交易中心 黄健鹰
摘要：本文从公共资源交易中心与有形建筑市场相衔接的角度，提出现行公共资源交易中心发展中存在着法律制度不健全、监督管理被削弱、职能发挥受限、资源浪费等问题，并表明要解决这些问题，需要完善体制机制、法律制度建设，加大信息沟通交流，简化程序，稳扎稳打，增强各行业监督管理，建立管理与协调机制，切实发挥交易中心的作用。
关键词：公共资源交易中心 有形建筑市场 衔接
一 引言
有形建筑市场，即经政府主管部门批准，为建设工程交易活动提供服务的场所。它是中国特色社会主义市场经济发展的产物，是保障建设工程质量，维持建筑市场秩序的平台载体。公共资源交易中心是负责公共资源交易和监管，并提供相关服务的机构，它可以将工程建设招投标、土地和矿业权交易、企业国有产权交易、政府采购等公共资源纳入统一交易的服务平台，也可以根据交易对象的不同性质，分类建设，规范管理。
自《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》（中办发[2009]27号）出台以来，各地纷纷出现了有形建筑市场与公共资源交易中心并驾齐驱局面。2013年2月，发改委等八部委颁布的《电子招标投标办法》（发展改革委令20号）强调：交易平台、公共服务平台、行政监督平台三大平台的构架已成为定局。 2013年3月十二届全国人大会议通过的《关于国务院机构改革和职能转变方案》进一步明确，整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿产权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台，有关部门在职责范围内加强管理。这最终为公共资源交易平台何去何从做了明确指示，极大地促进了公共资源交易中心的迅速发展。据统计，截至2014年7月，公共资源交易中心数量已达1,524个。将有形建筑市场纳入公共资源交易平台或以有形建筑市场为基础成立公共资源交易中心成为一种时下趋势。
二 公共资源交易中心与有形建筑市场衔接的现状及问题
成立公共资源交易中心是一项较为复杂的系统工程。它成立之后是否能良好运行，涉及到诸如交易中心管理机构如何与原行业监管部门职责划分，法律法规赋予原监管部门的权利如何进行转移，交易完成后交易双方的行为是否还交回原行业主管部门监管，各行业平台标准如何统一等各项问题，因此需要理论与实践的多方探讨，需要法规与制度的重新设计，更需要在实践中反复试点进行完善。然而现实却是从上到下在没有真正研究清楚公共资源交易中心如何定位、分工和运行的情况下，没有深入探索其运行规律和捋清行政隶属关系的条件下，便一窝蜂地开展建设公共资源交易中心，导致成立的交易中心运行不畅，出现了种种问题。具体来说，这些问题主要体现在以下几个方面：
（一）原行政监管职能被剥离，交易中心职能发挥受影响。
公共资源交易中心的管理体制大致分为四种类型：一是隶属同级行政服务中心或与同级行政服务中心合署办公；二是直属本级人民政府；三是隶属政府有关部门；四是隶属公共资源交易管理委员会办公室。这些管理方式或多或少的使原行政监管部门的部分职能被剥离。这种剥离使各行业监督管理链条断裂，这样一方面造成公共资源交易中心可能遭到部分行业监管部门的抵制，难以入场进行交易。即使部分地方政府强令实行公共资源交易中心，将所有交易纳入统一交易平台，但行业主管部门并不买账，使交易完成后的主体重新登记，加大了交易主体的负担；另一方面影响政府行政职能发挥和监管效率。有形建筑市场形成以来，市建委非常重视这个对工程建设发挥着至关重要作用的平台，从法律、信用体制等各层面加强建设工程监管，严把交易关，加快工程信息在施工方、建设单位、监理单位等相关企业之间的传递，从而保证了工程质量、安全，形成了完整的监管链条，加强了行政监督管理。住建委还根据建筑市场自身特点建立了诚信评价系统，形成了优胜劣汰的良性竞争机制，有效遏制了市场违法行为的发生。如果将原监管部门部分职能拿走，必然出现管理缺位、越位、错位现象，造成该管的不管或多头监管。这样不仅为工程质量安全埋下隐患，还势必对作为被管理对象的公共资源交易中心产生影响，造成中心对自身地位、隶属关系认识模糊，职能定位不准，办事流程繁复错杂，影响了公共资源交易中心功能发挥。
（二）法律体系不健全，制度保障不到位。
有形建筑市场属于住建委管辖，经过这么多年的发展，住建委制定颁布了一系列建筑行业法则规范。这些政策法规仅仅适用于建筑行业，对建设行业合理、有序、健康发展起到了巨大的推动作用。政府采购、铁路、园林、土地、科技等各个部门均隶属于不同行政部门管辖并拥有自己一套法律法规和规范标准，不同部门之间的法律法规有不同，某些规定甚至会互相冲突。至今尚没有一套完善的法律法规和制度明确公共资源交易主体各方的权利、义务关系，也没有确立发生交易矛盾纠纷如何解决的标准和尺度。因此相应法律法规的缺失和空白，使有形建筑交易主体各方行为在公共资源交易中心形成后缺乏约束和评判标准，交易方正当权益得不到保障，造成无法可依、无据可循的局面，为某些企业和个人围标、串标等不良行为创造条件，给招标投标活动埋下隐患。
（三）各行业拥有自身交易平台，统一易产生资源浪费。
公共资源交易中心的成立可以是撤并各个行政主管部门监管的建设工程交易、政府采购、土地交易等交易市场，将各种标的物交易纳入统一交易平台，整合成公共资源交易中心，也可以是以某一交易市场或行政服务中心等为核心，将其他行业交易市场整体纳入，成立公共资源交易中心。
有形建筑市场有着自己的一套电子化交易操作管理系统平台，无论是撤并还是以某一交易市场为中心进行整合成立公共资源交易中心，除了有形建筑市场之外，均涉及到政府采购、机电产品、土地等部门。而它们均拥有场地、设备、平台、人员等资源，将各行业业务纳入统一交易平台，不仅会对有形建筑市场、政府采购等原有资源带来一定影响，而且会给交易平台流程是否能够统一带来了新的问题。如某些地方成立公共资源交易中心后，有形建筑市场原有的电子化平台不能使用，不得不进行纸质化招标投标，造成招标投标业务操作能力倒退，产生纸张、设备、软件等资源的浪费。
因此，如何协调有形建筑市场与其他交易市场资源配置，减少浪费，成为当下需考虑的一个问题。
（四）忽视建筑行业交易个性化，削弱管理作用和效果。
作为公共资源交易之一的建筑产品和政府采购、机电产品、国有土地使用权等其他产品有不同的特点，即交易的持续性。其他产品在交易时生产过程已经完成，属于“现货”交易，其企业管理的好坏，科技含量、产品质量、企业的信用等都可以体现在产品上，一目了然。而对于建筑产品交易，属于“期货”交易，它仅仅是先选择了一个生产企业，至于企业管理、产品质量、企业信用等方面都需要在具体生产过程中才能体现出来。因此，这就形成了生产的后置，使建筑产品交易完成后仍需要交易双方履行合同，互相监督，同时行业管理部门还需进行全过程监督，最终由双方合同履行情况来确定最终结算价格、企业综合实力及信用以及能否再入场进行交易。建筑产品交易与其他交易的这种不同，是由建设产品自然属性决定的。这种不同造成建筑工程交易与其他交易在交易内容、操作程序、监管方式等方面存在较大差异，它更需要交易市场与施工现场紧密联动及监管的持续性。公共资源交易中心成立后，人为的将交易过程与生产履约及行业监管过程隔开，容易削弱管理，影响建设工程质量、安全和信誉。
三 如何解决公共资源交易中心与有形建筑市场相衔接问题
（一）加强公共资源交易中心顶层设计，保证交易中心职能发挥。
现有公共资源中心的建立，有一部分是为了建立公共资源交易中心而建立公共资源交易中心，其实质要么是简单挂牌，要么由于各行业自身特点、行政监管关系等未考虑成熟便随意成立。这样的公共资源交易中心，不仅发挥不了公共资源交易中心的作用，反而有可能适得其反。因此要解决当前公共资源交易中的存在问题，不是强调入场交易“一刀切”，更不是成立新的管理机构，施以新的政府管控，肢解各行政监督部门的法定职责。而是应首先要加强公共资源交易中心顶层设计，保证中心职能发挥。加强顶层设计，应深化对公共资源交易中心的认识，理清原行政监管部门与交易中心管理部门的关系，明确职权分工，消除监督管理重复现象；应规范公共资源交易中心成立和管理的方式方法，并且以建设工程交易对象特点为依据，明确统一交易办法，细化政府采购、机电产品、国有土地等行业规则，简化各行业招标投标程序，确定合理收费标准，积极推进交易信息公开，加快信息流转；应按照交易对象性质不同分类整合，建设类以有形建筑市场为基础，政府采购、土地和矿产、企业国有产权等交易按各自特点和公共资源交易规则各自建立交易市场，综合部门，统一协调。
（二）完善配套法规政策，规范交易行业行为。
建设行业原本有自身的一套法律法规系统，成立公共资源交易中心后，需打破建设行业原本存在的政策法规，建立一整套涵盖建设工程、政府采购、土地和矿产、科技等各项交易的法律规范，为各行业的统一规范发展树立标杆和导向，为公共资源交易在事前、事中和事后提供法律制度保障。只有这样，才能做到政府行政服务中心和公共资源交易中心在操作过程有法可依，有章可循，为解决公共资源交易中可能存在的问题和矛盾提供依据。
（三）建立配套管理制度，健全相应体制机制。
公共资源交易中心与有形建筑市场相衔接，需要完善的体制机制及各项制度相配套。配套内容涵盖完善公共资源交易中心管理体制，出台配套的公共资源交易制度、规则和工作流程以及服务标准；统一规范服务水平及流程，建立公共资源价格交易体制；健全公共资源综合监管体系；不断调整和完善硬件设施进行平台升级改造；构建统一评标专家库系统；推进公共资源交易诚信体系建设；完善电子招标投标平台，形成对公共资源网上交易的全过程、全方位操作和监管系统链条。各项体制机制建设等配套措施比较完善，才能尽可能减少因各行业市场监督和服务标准不统一造成的监督不力，规范行业标准，解决公共资源交易中心与有形建筑市场对接不畅的问题，保证交易中心的良好运行。
（四）增强各行业自身监督管理，建立公共资源交易中心管理部门协调机制。
一是加强原有行政机关对各行业的管理。
按照“政府引导、集中交易、规范运作、管办分离、行业监管、行政监察”的要求，结合现有条件，应首先分门别类，根据交易标的不同特点，建立同质同类交易产品市场，保留原行政部门各自的职责和权限，由原行政监管部门依法对场内的本行业公共资源交易活动进行监管，提高监督管理效率。
二是接受公共资源交易中心管理机构的协调监督。
公共资源交易中心管理机构，不应当切断有形建筑市场与原行政监管部门的完整监管链条，而应本着维持有形建筑市场有序运作的原则，发挥协调监督作用，对国家要求进场交易的水利、铁路、交通、电力等专业项目本着自己有能力自己建，或者统一进入有形建筑市场各自监管，发挥行业监管力量，增强各自积极性，从而保证各行业在交易中心工作顺利开展。
四 结语
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，要进一步简政放权，深化行政审批制度改革。建立公共资源交易中心，对规范政府行政行为，加强工程项目质量管理，预防和遏制腐败促进市场有序竞争，创造良好发展环境有一定的作用。然而，设立公共资源交易中心是一个过程，它不是简单地建立一个机构，更不是再设置一层管理机构，而是要真正实现各行业法制、体制、机制和各项资源、手段等方面的整合。成立公共资源交易中心是一个具有方向性和引导性的决策，我们要根据十八大会议精神和十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》要求，深思熟虑，稳扎稳打，共同构建一个高效、公平、有序的交易平台。
