国家发展改革等八部委联合制定的《电子招标投标方法》(简称《办法》)于2013年5月1日起实施。《方法》的颁布及实施将成为招投标领域电子化革命的一个重要里程碑，将对规范招投标流程，提高招投标效率，转变招投标监管方式产生积极而深远的影响。实现电子招投标后，投标保证金的提交及退还作为整个招投标流程中的重要环节实现集中管理、网上提交及退还可行且必须。
一、投标保证金及其作用
投标保证金是指在招标投标活动中，投标人随投标文件一同递交给招标人的一定形式、一定金额的投标责任担保。投标保证金缴纳形式有现金、银行汇票、本票、支票、投标保函等，缴纳比例一般为项目估算价的1%~2%之间。其主要有两方面作用：
1. 对投标人的投标行为产生约束作用，保证了招投标活动的严肃性；在中标人放弃中标的情况下，可以弥补招标人的损失，保护招标人的合法权益。
招标投标是一项严肃的法律活动，投标人的投标是一种要约行为。投标人作为要约人，向招标人(受要约人)递交投标文件之后，即意味着向招标人发出了要约。在投标文件递交截止时间至招标人确定中标人的这段时间内，投标人不能要求退出竞标或者修改投标文件；而一旦招标人发出中标通知书，做出承诺，则合同即告成立，中标的投标人必须接受，并受到约束。否则，投标人就要承担合同订立过程中的缔约过失责任，就要承担投标保证金被招标人没收的法律后果。这实际上是对投标人违背诚信原则的一种惩罚。所以，投标保证金能够对投标人的投标行为产生约束作用，这是投标保证金最基本的功能。
投标保证金一般定为项目估算价的1%~2%，这是个经验数字。通常最低投标报价与次低投标报价的价格相差在1%~2%左右。因此，如果发生最低价的投标人反悔而退出投标的情形，则招标人可以没收其投标保证金并授标给投标报价次低的投标人，用该投标保证金弥补最低价与次低价两者之间的价差，从而在一定程度上可以弥补或减少招标人所遭受的经济损失。
2. 招标人、监管部门通过规定投标保证金来款渠道及缴纳形式，来限制投标人串标、假借资质骗取中标，加强招投标活动的公正性及合法性。
虽然投标保证金原则上可以现金、银行本票、投标保函等形式提交，但因为现金不易携带，不方便递交，在开标会上清点大量的现金不仅浪费时间，操作手段也比较原始，既不符合我国的财务制度，也不符合现代的交易支付习惯，因此现金形式的投标保证金现实中很少被采用。银行汇票、本票、支票及投标保函需招标人到自己的开户银行兑取或确认，招标人在操作上有较多的不便，因此在现实中招标人一般要求投标人将投标保证金以转账或电汇的形式打入指定账户，以到账为准。监管部门为了防止假借资质、串标等违法行为发生，因此会要求投标人的投标保证金必须从基本户以转账或电汇形式转入指定账户，以实际到账为准。
二、传统模式下投标保证金收退及管理
投标保证金作为一项对招标人权益的保护措施，按传统的招投标监管模式及现行法律法规要求，主要是以招标人作为主体进行收退及管理，实际操作中招标人为避嫌及省事，一般委托招标代理机构进行收退，但这样做存在以下两点弊端：
1.投标保证金由招标人或代理机构收取，无法实现招投标法所要求的开标前对投标单位名单保密的规定。招投标当事人获知了项目投标保证金的缴纳情况后，招标人与投标人之间进行串标，投标人与投标人联合起来串标变得易如反掌，且监管部门很难取证查实。
2.招标人委托招标代理机构收取投标保证金，容易造成投标人利益的被侵害。因招标代理机构是《招标投标法》颁布后才出现的新机构，规模一般较小，从业人员素质也参差不齐。投标保证金按项目估算价的一定比例收取，有时一个项目的投标保证金总额就达上千万之多，在巨大的诱惑面前一些代理机构出现携款潜逃、人去楼空的现象，给投标人造成巨大损失。
为了解决以上两个在投标保证金收退及管理环节存在的问题，各地相继出台了一些地方性的法规制度，要求由当地招投标中心集中收退投标保证金。投标保证金集中收退开始执行后，在加强招投标监管、限制围标串标及保证资金安全方面起到了一定的积极作用。同时集中收退投标保证金后，原分散在各招标人处的投标保证金集中到了招标中心，随之而来的问题也在工作中逐渐显现，主要有以下两个方面的问题：
一是集中收退投标保证金后在投标保证金的提交环节，投标人在向招标中心提交了投标保证金后仍需与之进行到账确认，再由招标中心向招标人出具投标人到账情况证明。在这些人工操作的过程中，开标前投标保证金到账情况保密的要求无法完全实现，泄密情况各地都有发生。更有甚者，在利益的驱使下出现了招标中心的工作人员与投标人相勾结，出具虚假的到账情况证明骗取投标。
二是集中收退投标保证金后在投标保证金的退款环节，因招标中心集中收退的工作量较大，误退投标保证金的情况无法完全避免。而且因各地的投标保证金管理模式不同，退还投标保证金各地要求的审签程序也不一样，投标人反映退款程序复杂、退款慢的呼声渐大。
三、电子招投标模式下投标保证金收退及管理
《办法》的颁布实施，为解决投标保证金集中收退及管理后存在的泄密、虚假资金证明及误退款等问题提供了有效渠道。电子招投标交易系统平台建立后，投标保证金的收退及管理可以通过以下五项功能模块的开发实现投标保证金收退及管理“傻瓜型”目标，有效解决投标保证金集中管理后存在的问题。
1. 投标保证金作为投标文件的组成部分，在电子招投标交易系统中设置为递交投标文件的前置条件合法可行且有效。
通过该项设置可以解决以下三个问题：一是可以省去投标人缴纳投标保证金后需与招标中心进行到账确认，中心通过人工方式出具到账情况证明的环节；二是不需人工出具到账情况证明，可以使投标保证金的缴纳情况在开标前处于封闭状态，从而实现开标前对投标单位名单的保密要求；三是可以省去评标专家核对基本账户的环节，减少评标过程中人为因素干预。
要解决以上三个问题需在开发投标保证金管理子系统时采取以下两项措施：一是需合作银行与平台开发商联合开发一套与现行电子招投标平台对接的系统，解决投标人基本账户开户银行与招标中心投标保证金账户开户银行不一致及一些投标单位没有开通网银无法网上缴纳投标保证金的问题；二是需要求投标人在参加投标前先加入诚信库，在入库信息采集中要求投标人提供基本账户信息，在投标人提交保证金到合作银行开发的平台对接系统的过程中系统进行自动比对，如果来款账户信息与诚信库中投标单位留存的基本账户信息不一致系统将自动拒收，解决非基本户缴纳投标保证金的问题。
通过以上两项措施可以实现一个目的：即投标保证金到账情况自动确认功能。
2. 投标保证金的生效及退款，目前法律法规都有明确的时点，在电子招投标系统上实现投标保证金按项目自动锁定及解锁合法可行。
（1）实现招投标全流程电子化后，可在系统上设置按项目归集投标保证金并在开标后自动锁定程序。
投标保证金到账情况自动确认功能实现后，开标后投标保证金按项目自动归集并锁定在技术上不存在障碍。招标投标法及其实施条例都有明文规定，投标截止后投标人不得撤销投标文件，开标后锁定投标保证金具有法律依据。
（2）实现招投标全流程电子化后，可以在系统上设置在法律法规规定的时点对具体项目的投标保证金进行自动解锁程序。
政府采购项目可依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令2004年第18号）规定设置投标保证金解锁时点。在中标通知书发出后解锁未中标供应商投标保证金，在采购合同签订后解锁中标供应商的投标保证金，并规定5个工作日内退还。
建设工程项目可依据《招投标法实施条例》规定设置投标保证金解锁时点。在中标候选人公示结束后对非中标候选人投标保证金解锁，合同签订后对中标候选人投标保证金进行解锁，并规定5个工作日内退还。
对超出投标有效期仍未签订合同的项目可依据《工程建设项目施工招标投标办法》（国家发展计划委员会等七部委令2003年第30号）的有关规定，在投标有效期满后对所有未退的投标保证金解锁，并规定5日内退还。招标人要求没收投标保证金的，监管部门审批同意后，没收的投标保证金5日内转给招标人。
所有投标保证金按项目归集、锁定，按法律法规规定的时点解锁，并原款原路退还，可减少退款核对工作量，消除可能出现的差错。同时也能使退款程序更加规范，减少人为干预可能产生的法律风险及投诉。
3. 投标保证金利息计算功能的开发。
《招投标法实施条例》中明确规定投标保证金利息归投标人所有，集中收退投标保证金后靠人工方式计算利息工作量很大，在开发投标保证金管理子系统时对投标保证金利息计算功能应进行开发，以应对投标保证金退息的问题。
4. 投标保证金账户账务自动处理功能开发。
因投标保证金账户内款项只存在点对点收退及相关利息的处理问题，具有账户科目设置简单且账务处理单一，但账户进出款笔数较多，人工核对做账工作量很大的特点。可在开发投标保证金管理子系统时加入账务处理功能，自动生成记账凭证、账册及报表，工作人员只需打印装订即可。此功能的实现可减轻目前人工清理核对会计凭证及记账的工作量，使账务处理更加及时准确。
5. 投标保证金退款后自动网上公告功能开发。
在开发投标保证金管理子系统时设计开发退款自动公告功能，投标保证金退还后，可将投标单位名称、项目名称、退款金额、退款时间等信息在网上自动生成一个退款公告，方便投标人查询。
实现招投标全流程电子化后，投标保证金网上集中收退及管理大势所趋。投标保证金到账情况确认全自动，退款封闭半自动甚至全自动，利息计算、账户账务处理、退款公告发布全自动，投标保证金收退及管理“傻瓜型”构想将会逐步实现。投标保证金集中收退及管理过程中存在的违法违规，工作量大及误退款等问题也将逐步得到解决。 |
