北京市建设工程招标投标协会 杨芳
内容提要：建设工程招投标管理一直是招投标工作的重中之重。至今为止，建设工程招投标监督管理主要依靠全国各省市、各级招投标管理办公室进行。在管理工程中难免存在着一些问题，本文就管理层面的问题，通过深层挖掘其原因，表明要解决这些问题，需要打破政府与市场二元为主的格局，引入第三方社会组织，从而实现招投标领域的有效管理。
关键词：建筑工程 招投标 管理模式
1 引言
目前我国对建设工程招标投标的日常监督管理主要通过全国各级建设工程招标投标管理办公室进行的，在取得一定管理成效的同时仍存在管理的全面性、科学性待提高的问题，需要对问题重新梳理，并探索新型的管理模式。
招投标市场的有序发展及其有效管理，涉及到经济体制改革的深层次问题。党的十八大报告明确指出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系……”， 处理好政府和市场的关系，不是简单的政府职能削弱、强化市场功能，而是政府要从过去重“管制”向重“服务”转型，为市场经济发展创造环境。
在此新形势下，通过对当前建设招投标领域发展及管理现状的分析，将市场调节和政府宏观调控二者有机结合，同时充分运用社会平台组织这第三只手来辅助管理，探索建设工程招投标管理的新模式。
2 建筑工程招投标中存在的主要问题及成因分析
当前，由于建筑市场竞争过度，建设工程招投标领域违法违规现象时有发生，引起社会各界广泛关注，给整个建筑行业的健康发展蒙上了阴影。
2.1 建筑工程招投标中存在的主要问题
2.2.1 规避招标现象严重
国家明文规定法定招投标采用公开及邀请方式进行招标，并鼓励非法定招投标采用上述方式，但目前仍有大量的建筑工程法定招标通过各种手段规避招标，而选择公开度、透明度差的方式来进行，满足其自身经济利益，为不法行为创造机会。
2.2.2 围标及陪标现象严重
许多建设单位招标工作往往个别人“一锤定音”，将建设工程内定给某些单位中标；或者是投标人之间相互约定提高或压低投标报价，围标串标，使招投标成为徒具形式的空壳，无法做到三公。
2.2.3 评标专家水平有待提高
评标专家的个人素质直接影响评标工作的质量，从目前来看,许多评标专家没能很好地履行职责,有些甚至循私舞弊,这些人虽是少数,但其行为影响了招投标工作质量,破坏了招标市场秩序。
2.2.4 招标代理机构的行为有待规范
我国招标代理业务起步晚，配套法规及评价制度还不健全，致使一些代理机构缺乏自律，恶性竞争严重；按招标人的意愿“量体裁衣”；侧重业务跑量，而忽视人才培养，导致业务水平不高，错误频出。
2.2 建筑工程招投标中主要问题的成因分析
针对上述存在的问题，以下从体制、法规、建筑产品特点以及社会环境招投标活动运作机制等方面分析其“违规操作”产生的原因。
2.2.1 体制现状提供“操作”可能
现阶段我国的建设体制基本上是各法人单位承担项目业主，并接受其上级主管部门监督，同时引入招标代理制。这种体制导致建设市场存在的问题大部分都是萌芽于招投标阶段。以政府投资项目为例，项目法人都不是本质意义上的法人，而是各级政府（公共财政）的委托代理人，他们有法律上提供的弹性空间，过程中仅有道德约束来指导他们为所服务的机构决策。经济学上有个理性人的假设，当他们能以极小的风险获得个人利益较大的回报时，道德约束力就显得脆弱，“违规操作”便发生了。
2.2.1 现有法规体系提供“操作”弹性空间
目前，建筑工程招投标依据的法规主要是《建筑法》、《招投标法》及有关部令和地方法规。《招投标法》有些条款规定本身就留给业主或代理机构弹性空间，如第十二条赋予项目业主办理招标事宜的权力;第十八条第二款、第二十条有关不得对投标人有歧视性条款规定等。对这些条款的把握从某种意义上而言，对当事者的道德约束高于法律约束。在目前招投标竞争如此激烈的情况下，法律提供的微小弹性空间都直接影响评标结果。
2.2.3 诚信基础薄弱降低“操作”风险
虽然当前市场经济已成主导，但人们在日常活动中仍衷情于“权力”。建筑产品采购权集中在少数人手里（招标人、代理机构、评标专家委员会），由于建筑产品招投标的某些内容及过程需要保密，客观上造成了不便于社会监督，减少了投标人因为虚假信息导致投标失败的风险。此外，一个企业由于虚假信息在一个项目投标失败，并不至于像在发达国家那样受到市场驱逐，导致投标人肆无忌惮地提供虚假信息参与投标，给“违规操作”者提供了机会。
2.2.4 行政监管不到位给“操作”可乘之机
从法规上说，行政主管部门目前主要依靠招投标法律法规等监督招投标工作，但在实际工作中实施细则补充不足，有些歧视性条款较难把握，导致行政自由裁量权过大，极易发生越位和缺位行为，也给招标人“违规操作”提供可乘之机。从行政手段看，建设行政主管部门管理建筑市场，主要手段是惩罚性的消极手段，过多使用消极手段会伤及自身，最终会影响整个市场的繁荣。
3 规范建筑工程招投标的对策研究
3.1 建立新型建筑工程招投标管理模式的必要性
从上述对建筑工程招投标发展中存在的问题及原因剖析可知，当前行业内存在的很多问题究其根源归结于管理不到位，与现状之间不匹配，或者说现阶段最有效的、最快速的解决方式就是提高管理能力。因此需要我们反思现有的市场及政府二元的管理模式，找到解决问题的方法，建立新型管理模式，以期能够有效地抑制规避招标现象，提升代理机构及评标专家的能力，同时顺应建筑市场发展的需要，推动构建诚信自律体系，促进电子商务在建筑业的推广及应用。
3.2新型建筑工程招投标管理模式的理论研究
3.2.1新型管理模式产生的理论基础
招投标管理模式的创新与改革，从宏观角度来看，是市场机制作用下的政治领域政府职能的转变，包含了深层次的社会转型。
市场机制是市场运行的实现机制。在市场经济体制中，参与市场经济活动的生产者、经营者、消费者在市场客观规律作用所体现的原则或功能的制约和牵动下，通过供求、价格、竞争的变化，在经济利益的诱导下，自动采取不同的市场经济行为，此时市场就在供给与需求之间，根据价格的自然变动，引导资源向着最有效率的方面配置。它像一只“看不见的手”，在价格机制、供求机制和竞争机制的相互作用下，推动着生产者和消费者做出各自的决策。
与此同时，政府可以通过对经济行为——消费、储蓄、投资及其决定因素的控制，达到影响国民收入水平和就业状况的目的，纯经济因素（收入、价格、消费、投资）与政治因素（税收政策、国防政策、福利政策）有着密切的联系。政府被誉为“看得见的手”。
经济学有了“看不见的手”和“看得见的手”后，就一直争论不休，一开始是哪只“手”管用的问题，后来发现两只“手”都有可能失灵。市场作用过度造成市场失灵，主要表现在外部性的存在和垄断导致的效率损失；政府作用过度造成政府失灵，主要表现为低效率和过度干预以及“寻租”腐败。市场失灵需要政府干预，政府失灵需要市场作用。而在现实生活中，市场与政府对经济生活的参与并不是非此即彼的二元对立，市场与政府都失灵的时候怎么办？在政府和市场因素之外，还必须考虑其他的因素。
社会性“公域”的存在，有可能解决上述问题。这个“公域”公共权力的载体就是社会性的公共组织，包括社会性的经济组织、社会组织和文化组织。它的社会性公共权力部分来自“私域”（市场经济），部分来自政府（公共权力），与两者皆不相同，其功能就在于规范市场和政府的行为，维护市场的秩序，减轻政府的负担，缓和政府与个体之间的矛盾，沟通政府和企业、社会成员的关系。不仅政府与市场都失灵时需要“第三只手”，而且在政府与市场都发挥作用时，也离不开这只手。
随着政府改革的深入，公共领域的作用逐渐为人们所关注。例如在政府的决策不受审查、不可争论的地方，腐败的危险、公共资源被滥用的可能性就会大大增加，而要遏制腐败，就应在决策和执行过程中让普通公民、舆论界和立法机关对政府的行为进行有效的监督，在这方面，公共舆论可发挥重要的监督作用；又如在市场招投标活动中，由于“寻租”的存在，模糊的规则以及信息的不对称导致交易过程中市场机制可能无法正常发挥效力，要规避这些问题，就要有充分的信息和较高的透明度来降低这些不确定性，在这方面，公共舆论也发挥重要的监督作用。
当前建筑工程招投标领域发展过程中存在的市场问题和管理问题，恰巧反映出市场与政府在调节经济行为的时候均出现一定程度的失灵现象，市场主体追逐利益，破坏秩序的行为自不必说，来自政府各部门利益的制衡，市场主体的博弈等因素的影响，也都限制了监管作用无法正常有效的发挥。
在此形势下，需要打破现有政府与市场二元为主的格局，引入第三方社会组织，成为“第三只手”，补充管理缺位，辅助调节市场机制。
3.2.2新型管理模式的运行机制
第三方社会组织机制的引入，便形成一种新型的招投标管理模式，即政府管理及第三方社会组织服务相结合的管理模式。
市场 政府
该模式的运行机制是：通过引入第三方社会组织，在政府和市场间架起沟通的桥梁，通过服务、沟通、监督、预测等作用，补充现有政府管理的缺位，辅助招投标行为的调节，形成闭合管理，彼此影响，共同推动建筑市场的发展。
政府 市场 第三方社会组织
新建模式——政府、第三方社会组织、市场三元格局
原有模式——政府市场二元格局
在此管理模式下，政府与第三方社会组织在监管中被重新定位。
政府的管理职能是设立管理机构，进行宏观管理。主要体现于制定管理法规、规范；编制发展规划并组织实施；制定行业政策；市场准入及招投标监管，市场监测分析等。
第三方组织则发挥自身“社会性”优势，发挥多重作用，与政府宏观管理相呼应。
第三方社会组织为招投标管理提供辅助管理手段。例如：协助有关行政部门对招标代理机构资格进行评审、年检等；辅助政府建立从业人员职业资格制度、考核制度等；辅助建设评标专家库，实行动态管理；协助政府行风建设，监督行政人员及市场管理人员行为；配合进行支付检查及后评价；协助政府解决招投标争议，减少行政复议和诉讼等。
第三方社会组织可以成为传播政府导向的媒介。依托于第三方社会组织，政府管理措施可以落地。通过信息服务等手段向公众宣传政府制定的招投标重点政策法规、关键保证措施、实施条例等关系招投标领域发展方向的重大决策，为决策的有效执行提供一种保证。
通过上述第三方社会组织的服务手段，使无形的市场达到有形化，市场相应的机制得到显化，对完善市场机制起重要作用。
4新型招投标管理模式的发展趋势
4.1管理部门创新思路、完善机制
4.1.1创新监督管理理念
政府要摒弃原有管理理念，从内部管理制度及理念双层面进行管理创新。要精简机构，通过改革不断调整机构设置，减少管理层级，提高效率，避免上传下达过程中政令下达不畅，问题上传不通。要适当“放权”，重视社会组织机构在管理中的辅助作用，顺应改革的趋势，逐步赋予社会组织更多的辅助管理职责，如资质管理、评价审核等，让行业从内部自行整合，逐步规范。要创新管“人”，建立有效的考核及奖惩机制，对于不良之风严肃查处，确保管理者自身能够做到人尽其职。
4.1.2 完善法律法规
政府对市场管理的重要措施之一就是制定相关的法律法规，通过立法约束市场主体的行为。从前述可知，目前相关法律存在弹性空间，切针对不同领域、不同行业的招投标管理方式有所差别，这都要求管理部门充分进行调查论证，尽快完善相关法律法规及其实施细则，从法律角度严格规范招投标行为，不给“违规操作”留下法律漏洞。
4.1.3 规范行业政策
行业政策是对宏观经济调控和市场调节机制进行的必要补充，完善招投标行业规则统一，是政府依法对市场监管以维持市场秩序的重要职责。《招标投标法实施条例》颁布后，一些政府和部门对其颁布的行业政策进行了清理，但同时应看到，实现行业规则统一是一项常抓不衰的工作。目前一些行政机关、地方政府为保护部门或地方利益，存在违背招投标原则和市场经济准则的规则，必须依法予以清理，以促进市场健康发展。
4.1.4严管招标代理机构
目前北京市从事建设工程招标代理业务的代理机构数目众多，良莠不齐，管理部门需要完善代理机构管理办法，设立严格的准入门槛，对从业人员职业技能及职业操守等提出明确要求，明晰法律责任，同时采用机构及人员资格认可、定期评审、不定期突击检查等措施对检测部门进行监管，时间要久，检查仔细，不能流于形式。
4.2更大限度发挥第三方社会组织的作用
国务院机构改革和职能转变，明确提出要更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用，强化行业自律。社会组织要以此为契机，以行业能力建设作为推进工作的重要切入点，将从业人员的行为能力要求与招投标市场发展联动起来，提升行业整体素质。社会组织要积极主动为政府、市场提供服务，以职业规范建设、推进信息公开、打造服务平台、加强基础研究等为工作重点，实现行业和组织的协同发展。
4.2.1推动行业诚信体系建设
第三方社会组织要以建设社会主义核心价值体系为基准，推动行业诚信体系建设。组织诚信体系构成、评价指标体系及其对行业发展影响研究；建立完善的诚信评价制度，统一规范市场主体的运行奖惩机制，在行业内建立“守信为荣、失信可耻”的理念，构建行业诚信文化；以报告、交流会等形式报告、交流行业内的先进事迹、经验和做法，并对违法失信行为予以披露，同时通过建立招投标各行为主体信息公开和共享，加强社会公众监督力量。
4.2.2建立从业人员培训制度
如前所述，招标从业人员的专业和道德素质直接影响招投标行为的规范性与公平性。第三方社会组织可以探索建立对招标从业人员的岗位素质培训制度，开展代理资格由行政审批向行业自律约束转化的研究，与政府机构、行业内大型公司联合，结合地区和行业因地制宜地设置培训课程，对其进行常态的培训及考核，做到合理布局代理机构和从业人员，为政府相关部门对其管理提供有效的抓手。
4.2.3 推动建立行业规范标准体系
《招标投标法》、《招标投标法实施条例》实现了统一基本原则、基本程序、方式和法律责任，但都不能涵盖招投标过程中的所有具体操作性问题。因此，可以在政府指导下，通过调研分析，依据法律法规逐步建立健全行业标准体系，按照不同类别、专业、操作行为的特点，逐个制定招标采购服务标准及其行为准则，规范行业服务质量，维护市场秩序。
4.2.4 进行行业理论研究分析
行业理论研究和文化建设方面，一是加强行业理论研究，牵头调动行业资源开展扎实研究，调研和解决行业热点、难点问题，逐步建立完善行业理论体系；二是制定行业发展规划，组织业内专家、学者结合国民经济发展和行业发展需要，起草行业发展规划。三是开展行业调查统计，建立行业数据统计制度，建立基础数据统计及申报系统。
4.2.5 建立“桥梁”反映行业诉求
社会组织作为政府和市场间沟通的桥梁，一方面为政府辅助管理贡献力量，另一方面，要想长久生存发展，需要更多地为市场主体反映诉求，落实问题。应该建立问题沟通机制，综合各方意见整理汇总，以第三方或行业组织的名义反映给相关政府，以期获得更高的重视。通过发挥桥梁作用，让市场主体真正认识到组织的重要性，进而推动组织发展，对组织的长期发展至关重要。
5 结语
引入第三方社会组织，在政府和市场间架起沟通的桥梁，将政府管理及组织平台服务相结合，成为今后招投标管理工作所要坚持的方向。通过不断梳理现有管理存在的问题，并依托社会组织的创新发展与完善，面向市场实际需求，不断创新管理理念，加强服务意识，最终实现政府管理改革的顺利完成，实现招投标领域的有效管理。
