目前我国仍处在建设工程高速增长时期，与此相关的招投标领域内的违法违规现象持续增多。11月30日和12月1日，国务院和青海省政府相继出台相应规范性文件，意在完善对围标串标等行为的责任追究制度，严厉整治招投标市场。专家建议追责同时，还应健全招投标市场机制、完善制度建设，从正反两面齐抓共管。
大案频发扰乱市场立法定性完善追责
11月30日，国务院原则通过《中华人民共和国招标投标法实施条例(草案)》后，12月1日，《青海省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动中串通投标行为认定处理办法》正式颁布实施，这是首部实施的有关招投标违规行为认定的地方性法律文件。
据了解，2010年，青海省发生了该省有史以来最为严重的一起招投标串标围标案件，长期暗箱操作的招投标违法事件被公之于众。随后，青海省开展专项整治工作，将完善追究制度作为首要目标。
2010年，在青海省人民医院住院综合楼工程招标过程中，青海省招标有限责任公司作为招标代理机构，由该公司项目负责人韩某私下建议建设单位设立总额达1000多万元的大额履约保证金门槛，与浙江中天建设集团有限公司、浙江城建建设集团公司等8家投标企业串谋，由浙江中天建设集团有限公司组织这些企业收取多家企业资质参与串标围标，最后由前者中标后分享好处费。
2010年底，青海省纪律检查委员会在接到举报后，查处了这一违法违规行为。青海省住房和城乡建设厅对于青海省招标有限责任公司处以20万元罚款，对浙江中天建设集团有限公司处以3万元罚款，及2010年度企业业绩考核不合格，对其他涉案公司分别做出考核降级的行政处罚。
青海省工程建设招标投标管理办公室主任朱应龙说，因为串标围标行为具有较强的隐蔽性，加之缺乏法律认定，很难查处，监管部门也很难从招投标程序上发现问题。然而，国内各地招投标领域大案要案频发是一个不争的事实，促成国务院和青海省从立法角度加强监管。
据了解，青海省新出台的《办法》主要规定了由招标投标行政主管部门组织核查后认定的24种串通投标行为。其中：招标人或招标代理机构，在规定的提交投标文件截止时间后，协助投标人撤换投标文件、更改投标文件内容(包括修改电子投标文件相关数据)等7种行为被认定为串标；在投标人方面，由同一人或分别由几个利害关系人携带两个以上(含两个)投标人的企业资料参与资格审查、领取招标资料，或代表两个以上(含两个)投标人参加招标答疑会、开标等10种行为被认定为串标；在评标委员会方面，明知与投标人有利害关系而不主动提出回避等7种行为被认定为串标。
“熟人圈子”效应明显呈五种典型类型
青海省社会科学院法学研究所副研究员高永宏说，目前建筑市场招投标领域中最常见也最难以防范的就是串标、围标行为。所谓串标围标，是指招投标相关各方在功利基础上，建立价格同盟。在招投标中，这些价格同盟组成了一个“围标集团”，其目的就是排挤其他投标人，通过相互勾结、私下串通，就所投标段项目工程的报价达成一致协议，使竞争对手正常的报价失去竞争力。
“这种行为严重扰乱了招投标市场的公平竞争原则，滋生腐败，是对法律的公然蔑视。”高永宏说。
作为圈内人，甘肃省某招投标公司负责人李经理向记者透露，目前国内各地建筑市场早已形成一个个“熟人圈子”。这个“熟人圈子”的成员可能包括招标方、专家评审委员会成员、有资质的投标企业、招投标中介机构等等。在招投标市场形成一种招投标联盟，实行轮流坐庄。投标人之间事先约定，这次投标由甲企业中标，下次投标由乙公司中标，再次由丙队伍中标。
“这个熟人圈子的制约力非常大，如果某一公司单方面违反游戏规则，不配合甚至出卖圈子成员，那么以 后 将 遭 到 普 遍 的 打 压 ， 很 难 生存。”李经理说，面对这种行业潜规则，不少企业都会对此妥协。
朱应龙介绍，近年来通过对青海市场的整治以及对国内各地案例的剖析，招投标领域串标、围标行为呈现出五种典型类型。
一、招标人(中介机构)与投标人之间相互串通。朱应龙说，这是最为常见的一种形式。招标人与投标人相互勾结，将能够影响公平竞争的信息透露给特定投标人。如在设有标底的项目工程招标中，招标人私下向特定投标人透露标底，使其以最接近标底的标价中标。
二、陪标补偿制。李经理说，通过早已形成的熟人圈子，投标人之间私下先确定中标企业，大家然后再参加投标。当内定的中标人以高价中标项目工程后，便按照事先商定的补偿办法分别给予其他投标人“陪标补偿费”，以消除陪标企业在投标过程中相互存在的竞争。
三、通过挂靠实现垄断。朱应龙说，这种情况大多发生在资质等级低，又缺乏一定施工能力的少数个体(民营)建筑或包工头，通过挂靠不同资质的多家企业，他们同时以好几家企业的名义参加投标，形成实质上的投标垄断，无论哪家企业中标，都能从中获取高额回报。同时使得一些不具备相关资质的企业或个人得以进入原本无法进入的经营领域。
四、歧视待遇。招标人通过操纵专家评审委员会，对不同投标人相同或类似的标书实行歧视待遇；甚至在一些实行最低投标价中标的招投标中，招标人以种种理由确定其他最低价标书为废标，以确保特定投标人中标。
五、量身招标。招标人在资格预审或招标文件中故意设置某些不合理要求，对意向中的特定投标人予以“量身招标”，以排斥其他投标人或潜在投标人，操纵中标结果。
专家称整顿市场仍需正反两面齐抓
高永宏等专家表示，造成招投标市场比较混乱的原因可以归结为两类，一是正面缺乏市场建设，市场机制本身不完善，使得各方在利益驱动下屡屡违规。二是从反面看，法律对招投标违规违法现象定义不清，惩戒不足，违法代价太小导致许多人敢于以身试法。
“按照现行招标投标法的规定，违法代价确实太小。”朱应龙说，青海省去年发生的大案中，两个最主要的涉案企业中，招标代理机构仅被处以20万元罚款，主要的围标企业才被处以3万元罚款和当年考核不合格。这些罚金不仅对于这些公司来讲无关痛痒，而且相对于违法一旦成功即可收获上百万甚至千万的利益，成本太小。
“现在中央和青海省都已重视这个问题，此次出台的规范性文件就是定性哪些是违法行为，为加大惩戒做好法律准备。”高永宏说，在此基础上，国家仍应在即将实施的《中华人民共和国招标投标法实施条例(草案)》等一系列法规中，加重对此类违法违规案件的处罚力度。“对于已经混乱的市场只有明法制、施重药才能整治。”高永宏说。
此外，业内人士和专家学者建议在反面加重整治的同时，应从招投标市场正面建设方面多下工夫。
首先，健全机构设置，政企彻底分离。高永宏说，在国际上，招标工作基本上是由交易中心等中介机构来完成的，受中央投标委员会和行业协会监督。而我国的《招标投标法》已明确了招标工作应由业主或业主代理人来完成，但是实际上招标工作的绝大部分工作是由招标投标办公室的工作人员来完成的，这样一来，招标办既是运动员，又是裁判员，职能自然不够明确。因此，改革的方向应是将招标办与交易中心彻底实行职能分离，把政府的监督管理职能和市场的服务职能分开。
其次，要加快建设领域信用体系建设。朱应龙认为，应建立信用标准和信用信息收集、整理、发布的基本框架，尽快实现信用信息的互联互通，建立全国统一的信用监管平台，实行失信惩戒制度，用市场经济手段约束工程建设各方主体的行为。
最后，抓制度建设促进管理创新。李经理指出，在招投标的资格预审环节一定要创新，以杜绝业主利用资格预审来限制和排斥潜在投标人或搞假招标的现象，对一般工程项目不需要资格预审的，要允许多一些的符合条件的单位参加投标；对复杂的工程，需要进行资格预审的，要制定科学合理的资格预审条件。从实际效果看，正式投标的人越多，围标、串标和收买专家的成本越高，成功的机会就越少，也更加符合公平竞争的原则。
