南京市于2005年将建设工程项目纳入政府集中采购，采购预算金额标准市级为20万元至100万元，区县级为10万元至100万元。从近3年南京市政府采购中心组织的工程项目采购情况看，虽然采购数量逐年增长，采购人对工程采购的满意度却不是很高，同时参与采购活动的供应商也常常表现出不满和无奈情绪，笔者认为，其根本原因是供应商超低报价引起的。

     案情

     2010年1月，南京市政府采购中心受某采购单位委托，对计算机教室装饰装修及相关配套工程项目进行竞争性谈判，项目预算为45万元。采购公告和采购文件发布后共有3家供应商前往勘察现场、接受资格预审，并在规定时间递交了谈判响应文件。经谈判小组审查后，所有供应商资格条件均符合采购文件要求。3家供应商报价分别为38.8元、44万元、34.24万元，经谈判后最终报价分别为31.48万元、43.8万元、33.98万元，最小降幅为0.5%，最大降价幅度为18.9%。经综合评审后，最终报价为31.48万元的供应商成为成交供应商，成交价与预算相比低30%。该项目在施工过程中一波三折，工程调整幅度较大，工程结束后，决算审计价为651724元，与成交价相比高出107%。

     该项目在采购中心近3年组织的200个工程政府采购项目中是一个缩影，其典型性在于供应商的谈判报价降价幅度较大、成交价低于预算金额的比例较大、决算审计价高于成交价的比例较大。

     分析

     超低报价形成的原因

     从供应商角度看，一是供应商专业水平参差不齐，“只要有工程，不怕没利润”的观念在许多承包商头脑中深深扎根，只要有活干，有利可图，就毫不犹豫地报出不可思议的低价。二是僧多粥少，竞争十分激烈。三是以退为进，采取堤外损失堤内补的“钓鱼”策略。低价中标让采购单位钻进了低价圈套后，供应商极力鼓动采购单位对既定的工程项目及其工程量进行变更，现场签证。采购人骑虎难下，工程量变更超过10%，审计不好交代；不变更，项目拖而不结，只能“被”变更。四是偷工减料，以次充好，不按承诺的组织设计施工方案和工艺施工。

      从采购人情况看，一是预算编制偏高，二是工程量清单“不清”，影响报价的一个重要因素是建设工程所用的建筑材料、装饰装修材料等品牌档次等没有在清单中明确，三是方案设计缺陷带来的变更。从评委角度看，一是专家不专，二是不敢担责。

     如何应对超低报价

      一是要严审工程量清单。主要看清单中项目特征描述是否详细，工程所用主要材料是否明确，工期、付款方式是否合理。未确定材料品牌型号的，建议采购人采用暂定价，制定统一标准，让供应商在同一水平线上竞争。

      二是采购中心要协助采购人、供应商做好现场勘查，防止出现采购人解释不到位造成报价差异大的情况。

      三是要以公开招标方式为主进行采购。公开招标所有单项报价一目了然，对不合理的单价，如供应商未能提供有效证明的，完全可以按无效报价处理。

      四是复杂的工程项目宜采用综合评分法。对采购人要求较高的工程项目，可以邀请相关专家对其进行论证是否适合用综合评分法。价格分的设置，也不一定非是最低报价得最高分，建议引入招标最低控制价。低于最低控制价的按无效报价处理，高于最低控制价的算有效投标。再结合施工组织设计、供应商项目负责人陈述及答辩情况综合评分。促使价格不是中标成交的唯一依据，引导供应商将对价格的关注转移到更关键的施工组织设计上来。

      五是收取履约保证金，加强对履约保证金的管理力度。可以要求供应商在签订合同时缴纳中标项目金额的5%—10%的履约保证金，直到工程按招标文件、投标文件、合同等约定完成后才退还。另外，质量保证金制度可以将施工企业的质量责任延续到竣工投入使用以后的一段时期，对工程施工质量保证起到很大作用。

      六是直接发包或引入定点采购。“宁政办发（2010）186号文”要求，南京市区县所有小型建设工程全部通过小型电子发包系统实施承发包。即发包人确定发包价后，通过系统发布信息，采取电脑随机抽取的方式直接确定承包人，不再议价。一些地方已经在尝试小型工程定点采购，采购中心通过公开招标确定了不同资质的工程定点供应商，同时要求供应商的报价优惠幅度不得超出5%，由采购人在定点范围内自主选择施工单位。

作者：南京市政府采购中心