中招国际招标有限公司 丁建华
摘要：招投标阶段是工程基本建设程序的一个重要阶段，也是投资管理的重要环节。在该阶段主要任务：一是，通过招投标这种采购方式择优选定勘察、设计、监理、施工总包、专业承（分）包、材料设备供应商等参建单位，其二，通过招标竞价，确定合同价格，并缔约一份有利于工程实施管理、投资控制的建设合同。这两个任务目标实为相互统一，相辅相成，运用价值工程理论，即为，招标人花最少的投资选定参建单位完成工程建设目标。本文从招标人角度和立场，结合笔者招标和造价管理工作体会，阐述招投标阶段造价控制工作内容，并就招投标阶段造价控制存在的问题提出拙见，旨在探讨如何有效控制招投标阶段工程造价。
关键词：招标 投标 工程造价
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招投标阶段造价控制工作内容
大中型建设工程项目按基本建设程序可分为项目前期规划阶段、项目建议书阶段、可行性研究阶段、设计阶段、招投标阶段、工程建设实施阶段和项目竣工验收阶段，工程造价控制则贯穿于整个工程建设，是一个动态的造价控制过程。从招投标阶段所处的建设程序时点可以看出，招投标阶段造价控制在整个造价控制环节起着承前启后的作用，即工程项目经过前期的策划决策，建设规模、建筑功能、布局、建设投资等需求已渐明晰，形成招标所必须的技术资料成果文件（如图纸等）。经过招标（要约邀请）、投标（要约）、发出中标通知书（承诺）等法律程序完成合同缔约的过程——招标人与参建单位签订工程建设合同。合同价格、双方的权责利条款成为约束合同当事人在工程建设实施阶段行为准则，所以招投标阶段造价控制是投资控制过程关键一环，统领后续阶段造价控制的成败得失。根据笔者工作经验体会，招投标阶段造价控制工作内容主要包括：做好设计方案技术经济比选及招标图纸深化、编制高质量的招标文件、编制准确全面的工程量清单及招标控制价（或标底）、做好清标工作、做好合同的谈判签订工作。
二、招投标阶段造价控制存在的问题
结合笔者工作体会，招投标阶段造价控制存在的主要问题如下：
1、招标图纸设计深度不够，招标人为赶工程进度，匆忙进行招标。表现形式为压缩设计周期、设计方案未进行技术经济比选、设计图纸粗糙不够要求的深度、施工图纸未经审查论证，导致结果是“三边工程”（边勘察、边设计、边施工），施工图纸错漏项多、前后矛盾、反复修改，变更洽商一大堆，给工程实施阶段造价控制埋下巨大隐患，极大增加造价控制的难度。
2、招标文件编制质量不高。目前，我国的建设工程项目招标是由招标人或招标代理机构进行的，招标人员一般不参与项目合同造价管理。而参与项目合同管理人员，一般不参与建设工程项目的招标。项目实施阶段的合同造价管理人为的分割为招标投标和合同管理，即编制招标文件与实际的合同管理脱节。所以合同执行初期管理合同的人员不熟悉合同文件，使业主处于极为被动局面。另外由于招标人员不参与造价合同管理，重招投标程序，无法知晓自己编写招标文件和合同文件在执行过程中存在的问题，也就无法提高编写招标文件和合同文件的水平。而低水平的招标文件和合同文件又会给项工程造价控制带来困难，增加造价控制的难度，这些都对招标人的总体利益是极为不利的。
3、部分招标人采用定额计价的招标方式。虽然工程量清单计价方式实行十余年，但某些建设单位为了缩短招标时间，不编制工程量清单，直接采用以定额为依据、以标底为中心的招标方式，其最大的弊端：一是，遏制了竞争的全面性，投标竞争演变为预算员水平之间的较量，不能全面反映投标人实力；二是，因预算员水平、素质方面的差异造成同一份施工图纸的工程报价相去甚远，不便于评标、定标。
4、工程量清单及标底（或招标控制价）编制质量不高。工程量清单是招标文件的重要部分，由于编制人员水平高低不一、部分工程设计图纸的缺陷以及编制时间仓促等原因，存在着项目设置不按国家规范要求、工程量清单项目特征描述不清、项目漏项与缺项多、暂估价项目过多（或过少）、工程量计算误差大、标底（或招标控制价）不按规范要求编制、依据不充分，导致价格过高或偏低，这些都直接影响投标人的报价，导致不同投标人报价差异甚远，失去了一个公平竞争的平台，合同实施阶段容易产生各类纠纷，有可能出现投标人搞不平衡报价、导致项目实施与结算阶段工程造价失控。
5、评标办法缺乏科学性、合理性。评标定标是招投标工作中最重要环节，要体现招投标的公平合理，就必须要有一个公平、科学先进、操作准确的评标方法。招标的一个重要目的，就是进行充分合理的竞价，最终形成合同价格。目前建设工程评标中，一般采用综合评估法和经评审的最低投标价法。两种评标办法各有一定的适用条件，如经评审的最低投标价法适用于招标项目技术简单、施工难度不大、招标图纸达到施工图深度、有可操作的和科学合理的投标报价是否低于成本价的评判办法、有可靠的评标组织和保证措施等。但实际工作中，有些招标人不顾项目实际情况，盲目套用评标办法，如一味采用低价中标或各投标报价算术均价中标，导致结果是投标人恶意低价竞争，低价中标高价索赔，或投标人围标、串标接近均价中标，该种情形不利于工程管理和投资控制。
6、忽视清标及合同谈判签订工作。工程建设合同是约束合同当事人双方履行各自权责利的依据，也是工程实施阶段造价控制、竣工结算的依据，受法律保护。目前，招投标阶段普遍存在忽视清标，错过合同签订前对合同内容不详细、专用条款部分措辞不严谨、表达不清楚、操作不具体等细节问题进行谈判约定的机会，可能存在投标报价有算术差错、不平衡报价严重，导致结果是实际造价比投标报价高，这些都将影响工程实施阶段造价控制及竣工结算。
三、加强招投标阶段造价控制的拙见
1、做好启动招标前的招标准备工作。《招标投标法实施条例》规定，招标人在发布招标公告、发出投标邀请书后或者售出招标文件或资格预审文件后不得擅自终止招标，招投标程序是依法进行，具有不可逆性。而工程建设项目在功能定位、建筑布局不够明确、招标图纸深度不够、工程量清单及招标控制价未进行严格审查的情况下急于开始招标，往往会给后续施工阶段带来一系列负面影响。因此决策层在启动招标前应慎重考虑，在落实了资金是否到位、工程前期手续是否完备、施工图纸是否齐全完备、工程量清单是否准确、标底（或招标控制价）是否合理、评标办法是否适当等多方面的信息后再决定是否启动招标程序。
2、做好设计方案的技术经济比选。选定的设计方案及其招标图纸深度对工程造价的确定影响极大，所以，工期条件允许，招标人应做好设计方案的技术经济比选论证，选出最经济合理的设计方案，同时，给设计方合理的设计周期，使招标图纸达到施工图深度。如果工期紧张，招标人造价人员需及时根据深化的设计方案及收到的进一步设计资料，制定更为详尽的建造成本估算，包括分项工程造价的详细概算，列出各分部分项工程的资金分配，使资金得到最有效运用，以落实建安造价的控制数据，作为控制建造成本的投资概算。对设计方提出的其它设计方案及材料选用方案等，提供有关工程造价比较建议，协助设计方的设计方案与工程经济相结合，合理确定设计方案及材料选用方案，把造价控制在批复的概算内。
3、力求招标图纸达到施工图深度并加强审图工作。施工图纸作为拟建工程的技术条件和工程量清单的编制依据，是工程技术质量和工程量清单准确率的保证。招标图纸设计的深度和正确度，会直接影响工程造价的正确性和全过程造价控制。施工图纸完成后，建议招标人组织专业人员对图纸进行审查，审查重点是设计是否满足功能要求，是否有不合理的地方，材料、设备是否符合建设单位的要求。对于设计图纸的不足之处，请设计单位及时予以更正和补充，为工程量清单提供准确的编制依据。同时，也减少施工中的变更设计，有效控制洽商、索赔。
4、编制合同条款缜密、技术需求明确、有利于工程实施阶段造价控制和工程管理的招标文件。招标文件是投标人编制投标文件的基础，是签订合同指导性原则文件。实践中，发承包双方在合同履约过程中经常产生争议、纠纷、扯皮，根本原因在于招标文件中诸如合同组合架构欠合理、招标范围约定不明确、合同条款和技术条款（包括设计图纸）约定有漏洞或约定模糊，导致合同实施阶段，产生大量变更、索赔，计量支付纠纷、结算迟迟不能完成，最终造价失控。基于此，本人结合自己的工作实践，从利于造价控制的角度谈谈招标文件编制。
首先，招标人需成立一个招标文件编制工作小组，小组成员由懂招标、造价和后期合同管理、施工技术等专业人员组成，明确各专业人员分工及协调工作，统计总结类似工程实施过程中出现管理、造价控制上风险点，并在编制招标文件合同条款及技术条款时将风险予以规避或转移，避免编制的招标文件与实际的合同管理脱节，从组织上保证招标文件编制质量。
其次，根据工程的具体实际情况，确定合同形式及合同组织架构。施工合同根据合同计价方式的不同，分为总价合同、单价合同和成本加酬金合同。总价合同适用于工期较短（一般不超过一年），施工技术相对简单，对最终产品的要求非常明确的工程项目，这就要求项目的内涵清楚，设计图纸完整齐全，工程范围及工程量计算依据确切。成本加酬金合同主要适用于工程内容及其技术经济指标尚未全面确定，投标报价的依据尚不充分的情况下，发包方因工期要求紧迫，必须发包的工程，或者发包方与承包方之间具有高度的信任，承包方在某些方面具有独特的技术、特长和经验的工程。以这种形式签订的建设施工合同，有两个明显缺点：一是发包方对工程总价不能实施实际的控制，二是承包方对降低成本也不大感兴趣。因此，这种合同形式在建设工程中很少采用。目前，我国采用最多，推行最广的是工程量清单计价模式——固定单价合同，该合同形式特点是发包人承担工程量风险，承包人承担价格风险，投标人在同一个平台竞争，便于价款结算并促进承包人提高工程管理水平。根据目前的建设管理体制，特别是在一些大中型建筑工程的项目管理中，建议招标人采用固定单价合同并采用国际通用的总—分包合同组织架构，整个合同体系包括业主与总承包方签订的总承包施工合同、由业主和总包选定的分包单位与总包方签订的分包合同，由业主和总包选定材料设备供应商与总包方签订的材料设备供应合同及其他独立施工合同（一般是由公用事业单位负责施工的合同），该合同体系使整个工程的建设由一个施工单位即总包方全面负责，并使同时间同一工地施工的各专业施工单位建立起应有的合同关联，明晰整个工程合同履约及工程质量满足合同条件，整个工程能有效协调，从而使各施工单位均能在合同条件限制下有效完成所负责工程建设，避免有关索赔非合理性追溯到业主。该合同体系优点是便于造价控制、便于合同管理，可达到降低造价的目的，招标人应在招标文件中明确总包、分包、供应商等合同的划分，满足工程实际需要，从而实现对工程造价的有效控制。
最后，招标文件应明确界限清晰的招标范围、约定缜密的合同条款。总包、分包、材料设备供应等招标的招标范围如果相互间界限约定不明，实施合同时就会产生合同纠纷、相互推诿，甚至出现建设管理上的盲点。招标文件尽量详细写明各合同段招标范围、工作内容及相互间清晰范围，而不是简单的一句“招标范围见某某设计图纸”。有时候某某设计图纸中含有其他独立工程承包商、分包商的工作内容。同时牵涉到工程造价控制的合同条款一定约定明确，诸如工程计量支付条款约定、变更条款约定、索赔条款约定、风险条款约定、暂估价及暂估材料价调整约定及竣工结算条款约定，把合同履行中容易产生合同纠纷、导致造价失控的条款在招标阶段、在合同中约定清楚，提前做好事前造价控制。
5、编制一份高质量工程量清单。工程量清单要求项目齐全，数量准确。如为施工图招标则要求清单子目全，数量准确，除非在施工阶段图纸变更数量允许调整，其他情况清单数量不得调整；如为初设图纸招标，清单中的暂估数量不应与实际数量差异过大，在施工阶段以设计方提供的最后一版图纸为准进行重行算量，作为决算清单数量。分包工程、材料设备等暂估价要求做好市场询价工作、估价要合理，打足投资，避免实施阶段造价大幅突破招标阶段暂估价。
6、设立招标控制价，编制的招标控制价应依据充分、准确合规。目前建筑市场机制还不够完善，因此宜在一定时期内设立招标控制价。设置招标控制价，使工程项目招投标工作更加符合公开、公平、公正原则，使一切有意抬高或压低工程造价行为无从遁形，防止恶意串标、围标带来的投资风险，有效控制项目投资。编制招标控制价应依据近期造价信息和市场询价，要求子目单价计价准确，如招标控制价超过批复的设计概算，经检查无误后，迅速反馈给相关方领导，以便领导决策下一步工作的开展。
7、编制符合工程实际、利于合理充分竞价的评标办法。招标的一个重要目的就是通过竞价达到控制投资的目标，总的感觉，经评审的最低投标价法在当前的中国建筑市场水土不服，容易步入一个恶意低价竟标、低价中标高价索赔、工程质量事故频发的怪圈。所以，笔者认为一般的大中型工程招标还是采用综合评估法较好，重点设置好商务报价标和技术标分值权重，若以百分制设置，原则上商务报价标权重不低于60%，技术标权重不高于40%，突出竞价的重要性。同时，商务报价评分可设置各有效投标人报价算术均价得分最高或在均价基础上下浮一定比例（一般为2%~5%）得分最高，适当突出合理低价中标又防止恶意低价竞标的导向性。
8、协助做好评标期间的清标工作。清标工作内容主要包括：一是对投标人投标报价文件进行算术性复核，剔除报价虚高或虚低部分，其二是对比分析各投标人同一清单子目报价情况，找出非合理性偏高或偏低子目单价，并对投标人进行质疑澄清，防止不平衡报价。根据目前反映情况来看，由于评委人数有限，特别是工程造价专家少之又少，评标时间短、工作量大，这项工作要么干脆没做，要么敷衍了事走过场。造成的直接后果是，合同价虚高或虚低，子目单价不合理导致支付的工程款超预期，结算价超批复概算价。鉴于此，本着对业主、承包人负责，方便工程实施阶段造价控制，招标人一定不能忽视这项工作，具体做法为一是在招标文件评标办法中明确约定评标委员会进行清标工作，同时增加评标专家人数，特别是造价专家人数，延长评标时间。当然，评委会也可授权委托咨询单位造价人员做清标工作的基础数据分析整理工作，供评委会使用。
9、做好合同签订前的合同谈判工作。在该阶段，招标人须对中标人的报价文件进行算术性复核，检查是否有报价虚高或虚低部分，分析中标人报价是否有非理性偏高或偏低情况，同时，审核中标人对招标文件中合同及技术条款的细微偏离情况，并记录在案，在签订合同前把这些问题协商解决。
以上就招投标阶段工程造价控制谈了笔者自己的体会，兵无常势，水无定形，建设造价控制是一个综合的系统工程，只要大家在工程实践中不断学习总结好的造价管理方法，站在工程建设整个周期的高度把控招投标阶段的造价控制，就一定能做好这项工作，为国家为社会节省投资。
